張文鵬，王健，董國永

（華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079）

從2007年中共中央、國務(wù)院通過《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育、增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》(中發(fā)[2007]7號，以下簡稱“中央7號文”)到2010年頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱“教育規(guī)劃綱要”)，以及黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)，都明確提出“強(qiáng)化體育課和課外鍛煉，促進(jìn)青少年身心健康、體魄強(qiáng)健”的體育指導(dǎo)方針，這些政策均蘊(yùn)含了“加強(qiáng)體育……促進(jìn)青少年身心健康”的精神[1-3]。長期以來，盡管黨和政府的系列政策文件均要求加強(qiáng)學(xué)校體育工作、高度重視青少年的體質(zhì)健康，但學(xué)校體育工作在學(xué)校教育實(shí)踐中，仍然面臨著虛化、弱化的問題，學(xué)校體育政策面臨著落地難的困境。為落實(shí)中央精神、促進(jìn)地方和學(xué)校深入開展學(xué)校體育工作，切實(shí)推動學(xué)校體育政策落地生根，2014年4月21日教育部頒布[2014]3號文，該文包括《學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測評價辦法》(以下簡稱“評價辦法”)、《中小學(xué)校體育工作評估辦法》(以下簡稱“評估辦法”)及《學(xué)校體育工作年度報告辦法》(以下簡稱“報告辦法”)3個配套文件。這3個配套文件既是新時期貫徹中央7號文、落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》的新舉措，也是對今后學(xué)校體育工作提出的新要求，更是推動學(xué)校體育工作落地生根的新政策。為更好地理解教體藝[2014]3號文的精神，有必要對該文件的基本要求、政策目標(biāo)與具體條文進(jìn)行分析。

1 [2014]3號文的政策目標(biāo)

1.1 推動學(xué)校體育工作的制度化、規(guī)范化

建國以來，黨和政府為了推動學(xué)校體育工作，頒布系列的政策。以往頒布的政策文件，形成以體育課和課外體育活動為主的政策體系，基本保障了學(xué)校體育工作的順利進(jìn)行，但以往的政策不僅不夠規(guī)范，而且還缺乏可操作性。[2014]3號文從學(xué)校體育工作的制度與規(guī)范著手，構(gòu)建了較為科學(xué)、邊界清晰、主體明確、責(zé)任具體并有利于執(zhí)行的政策架構(gòu)。如“評價辦法”規(guī)定了數(shù)據(jù)上報審核制度、數(shù)據(jù)抽查復(fù)核制度、體質(zhì)健康研判制度以及監(jiān)測結(jié)果公示制度等4項(xiàng)具體的政策制度。這4項(xiàng)制度保證了今后學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測工作的常態(tài)化與法定化，具有較強(qiáng)的政策指向與政策預(yù)期?！霸u估辦法”確立了除高等學(xué)校以外的體育工作評估的指標(biāo)體系、評估等級、評估方法等制度，進(jìn)一步規(guī)范了學(xué)校體育的評估。“報告辦法”明確了今后學(xué)校體育工作需要進(jìn)行年度報告、年度公示及報告情況分析的制度。年度報告和年度公示制度對地方政府、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師都具有明顯的壓力，而政策約束形成的壓力，能夠有力地促使學(xué)校體育工作的利益相關(guān)者重視學(xué)校體育工作。另外，該項(xiàng)制度的確立打破了以往學(xué)校體育工作“不報告、不公示”的局面，這也對今后學(xué)校體育工作的制度化和規(guī)范化具有顯著的推動作用。

1.2 促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的止跌回升

“評價辦法”目的是“促進(jìn)青少年身心健康、體魄強(qiáng)健”，“評估辦法”目的是“為了促進(jìn)學(xué)校落實(shí)立德樹人，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高學(xué)校體育工作水平”?！皥蟾孓k法”的目的是“加強(qiáng)學(xué)校體育和促進(jìn)青少年身心健康的責(zé)任”。而貫穿于上述目的中的[2014]3號文，不難發(fā)現(xiàn)其政策目標(biāo)是促進(jìn)青少年的體質(zhì)健康。長期以來，中小學(xué)生身體素質(zhì)持續(xù)下滑的趨勢并未根本扭轉(zhuǎn)，這一狀況引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視。早在1999年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中明確指出：“實(shí)施素質(zhì)教育應(yīng)該德、智、體、美全面發(fā)展……健康體魄是青少年為祖國和人民服務(wù)的基本前提?！盵4]在中央政策的指引下，隨后啟動了中國學(xué)校體育教育的新一輪改革，該次改革以體育課程標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)青少年的體質(zhì)健康增強(qiáng)為目標(biāo)。2007年中共中央、國務(wù)院通過的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育、增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》進(jìn)一步指出：“增強(qiáng)青少年體質(zhì)、促進(jìn)青少年健康成長，是關(guān)系國家和民族未來的大事?！盵5]從歷次中央關(guān)于青少年體質(zhì)健康的指示看，可概括為“高度重視、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”8個字?！案叨戎匾?、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵既是黨中央對青少年體質(zhì)健康問題的積極回應(yīng)，又是黨中央對學(xué)體育工作的總要求。為了貫徹中央精神、進(jìn)一步推動學(xué)校體育工作和增強(qiáng)青少年的體質(zhì)健康，[2014]3號文通過完善制度設(shè)計(jì)、進(jìn)行制度創(chuàng)新、明晰政策目標(biāo)，為打破當(dāng)前學(xué)校體育工作的困境提供了強(qiáng)有力的制度保障。

2 [2014]3號文的政策特點(diǎn)

2.1 從注重過程管理轉(zhuǎn)向注重結(jié)果管理

“評價辦法”通過數(shù)據(jù)上報、數(shù)據(jù)抽查復(fù)核、體質(zhì)健康研判以及監(jiān)測結(jié)果公示制度，實(shí)現(xiàn)了對學(xué)生體質(zhì)健康測試內(nèi)容的追蹤、分析與應(yīng)用的管理。該辦法建立的分析與應(yīng)用制度，改變了以往學(xué)生體質(zhì)測試數(shù)據(jù)上報中存在的各種問題，具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向。“評估辦法”明確規(guī)定了評估結(jié)果不合格的5種情形：(1)不保證學(xué)生每天一小時校園體育活動；(2)不按規(guī)定開足、開齊體育課；(3)學(xué)生體質(zhì)健康連續(xù)3年下降；(4)不按要求上報學(xué)生體質(zhì)測試數(shù)據(jù)及如實(shí)上報；(5)弄虛作假。在學(xué)校體育工作評估中，存在這5種情形的直接評估為不合格[6]。其中在中小學(xué)校體育工作評估指標(biāo)體系中，從組織管理、教育教學(xué)、條件保障到學(xué)生體質(zhì)測試，共有4項(xiàng)1級指標(biāo)、10項(xiàng)2級指標(biāo)以及38項(xiàng)3級指標(biāo)。這些指標(biāo)均有明確的權(quán)重和要求，并且等級與系數(shù)清晰，這有利于今后學(xué)校體育工作的評估。而評估指標(biāo)體系的建立，本身就是對學(xué)校體育工作結(jié)果管理的追求。年度上，辦法明確規(guī)定各地教育行政部門每年要全面總結(jié)各級各類學(xué)校體育工作，組織編制和公示本地區(qū)學(xué)校體育工作年度報告[7]。同時，與之配套的學(xué)校體育工作年度報表從開足體育課、落實(shí)一小時校園體育活動，到體育器材達(dá)標(biāo)數(shù)等共計(jì)16個指標(biāo)。這些指標(biāo)的年度報告，既有利于督促學(xué)校加強(qiáng)體育工作、提升學(xué)生的體質(zhì)健康，也有利于上級部門掌握學(xué)校體育工作的年度變化，進(jìn)而可實(shí)現(xiàn)對學(xué)校體育工作的結(jié)果追蹤與管理。

2.2 政策從彈性轉(zhuǎn)向剛性

剛性表現(xiàn)：一是加強(qiáng)績效考核評估，明確要求各地加強(qiáng)學(xué)校體育工作的績效評估，對成績突出的地方、部門、學(xué)校和個人進(jìn)行表彰；二是強(qiáng)調(diào)責(zé)任追訴，對在學(xué)校體育工作中的弄虛作假或工作不力的單位和個人予以通報批評，對學(xué)生體質(zhì)健康水平連續(xù)3年下降的地區(qū)和學(xué)校，在教育評估及評優(yōu)評先中實(shí)行“一票否決”，對績效評估優(yōu)良的地區(qū)、單位和個人進(jìn)行表彰，對工作不力及弄虛作假的直接否決，這既有助于轉(zhuǎn)變以往學(xué)校教育片面追求升學(xué)率、忽視學(xué)校體育工作的狀況，也將有助于改變學(xué)校體育工作在學(xué)校教育中的弱化現(xiàn)象。在[2014]3號文的剛性政策壓力下，如果地方、學(xué)校和教師出現(xiàn)違反該文件規(guī)定的事實(shí)，就要承擔(dān)違反[2014]3號文的的責(zé)任。這種不利后果對于地方、學(xué)校和教師來講，不僅面臨著巨大的政策壓力，而且還關(guān)乎著地方、學(xué)校和教師的獎懲及榮譽(yù)。因此，[2014]3號文的政策剛性壓力必將推動學(xué)校體育利益相關(guān)方重新審視及重視學(xué)校體育工作。

2.3 從政策工作邊界模糊轉(zhuǎn)向清晰

[2014]3號文的另一個政策特點(diǎn)是政策邊界清晰、責(zé)任明確，厘清了學(xué)校體育工作主要環(huán)節(jié)的邊界和責(zé)任，體現(xiàn)了政策的可操作性?！霸u估辦法”包括評估指標(biāo)體系、自評結(jié)果報表和審核結(jié)果報表，該辦法首次明確了學(xué)校體育工作評估是提高育人效果和辦學(xué)質(zhì)量的重要任務(wù)，明確將學(xué)校體育工作作為學(xué)校辦學(xué)水平與辦學(xué)效果的考核與評估指標(biāo)，首次清楚地界定了學(xué)校體育工作評估在教育教學(xué)與辦學(xué)中的實(shí)際地位與任務(wù)，明確了從校長到教師在學(xué)校教育中忽視學(xué)校體育工作的責(zé)任及不利后果。上述創(chuàng)新性的政策設(shè)計(jì)，對今后學(xué)校體育工作具有明顯的指引與促進(jìn)作用。另外，與評估辦法配套的評估指標(biāo)體系是自評結(jié)果報表的政策依據(jù)，自評結(jié)果報表接受上級主管部門復(fù)核，復(fù)核結(jié)果公示并接受監(jiān)督，以確保自評結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，同時，審核結(jié)果報表和評估結(jié)果報告需上報教育部。這既從政策上保證了各級主管部門能夠及時掌握學(xué)校體育工作的實(shí)際情況，也有助于主管部門發(fā)現(xiàn)問題并實(shí)現(xiàn)對學(xué)校體育工作的動態(tài)監(jiān)督與管理。

3 [2014]3號文的政策亮點(diǎn)

3.1 由綜合監(jiān)督到專項(xiàng)監(jiān)督

長期以來，由于我國教育督導(dǎo)缺乏相應(yīng)的政策與法規(guī)支持，導(dǎo)致教育監(jiān)督僅靠行政監(jiān)督及學(xué)校的自我監(jiān)督實(shí)現(xiàn)，這既缺乏監(jiān)督的政策及法律保障，也缺乏監(jiān)督的實(shí)效，往往導(dǎo)致監(jiān)督的弱化與虛化。為了提高教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，2012年國務(wù)院頒布了《教育督導(dǎo)條例》，推進(jìn)了教育督導(dǎo)的法制化。2013年國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會頒布了《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》，其中第4條規(guī)定：責(zé)任督學(xué)對學(xué)生學(xué)習(xí)、體育鍛煉和課業(yè)負(fù)擔(dān)情況進(jìn)行經(jīng)常性督導(dǎo)[8]。為了落實(shí)國家督導(dǎo)制度、強(qiáng)化學(xué)校體育工作，教體藝[2014]3號文嘗試從制度層面加強(qiáng)學(xué)校體育工作監(jiān)督力度，構(gòu)建學(xué)校體育工作監(jiān)督制度。該文件規(guī)定：各地要將學(xué)校體育工作評估作為監(jiān)測教育發(fā)展和考核學(xué)校工作的重要途徑，納入教育督導(dǎo)檢查計(jì)劃，并建立學(xué)校體育工作專項(xiàng)督導(dǎo)制度，對重點(diǎn)地區(qū)學(xué)校體育工作進(jìn)行掛牌督導(dǎo)制度[8]。該制度的確立，既是對接國家教育督導(dǎo)政策的需要，也是在總結(jié)各地體育專項(xiàng)督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出的政策亮點(diǎn)之一，實(shí)現(xiàn)了從綜合的教育監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)ｍ?xiàng)的體育監(jiān)督。

3.2 由靜態(tài)管理到動態(tài)管理

建國以來，國家和地方對學(xué)校體育的管理，始終停留在靜態(tài)與過程管理的層面。以往囿于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展及應(yīng)試教育的原因，對涉及體育開課率、教學(xué)、師資隊(duì)伍等學(xué)校體育工作的核心問題往往重視不夠，如遇上級監(jiān)督、檢查，學(xué)校即使采取“臨時抱佛腳”的行為，也往往能獲得利益相關(guān)方的默許。長此以往，在學(xué)校教育資源的配置中，學(xué)校體育發(fā)展所必須的各種資源配置常常受到忽視，偶有關(guān)注學(xué)校體育工作也只是注重過程，忽略持續(xù)的追蹤與強(qiáng)化管理。而教體藝[2014]3號文構(gòu)建的學(xué)校體育工作年度報告制度，打破了以往靜態(tài)意義上的學(xué)校體育工作管理狀況，有助于上級部門對學(xué)校體育工作的動態(tài)管理與年度實(shí)際變化情況的掌握。年度報告的重點(diǎn)要求反映地方和學(xué)校的體育開課率、教學(xué)實(shí)施情況、經(jīng)費(fèi)投入、條件改善、教師隊(duì)伍以及學(xué)生體質(zhì)健康等關(guān)鍵指標(biāo)。這些實(shí)際情況的報告，對地方和學(xué)校而言會形成一定的壓力，在每年強(qiáng)制報告一次的情況下，地方和學(xué)校在政策工具壓力的指引與約束下，及時發(fā)現(xiàn)學(xué)校體育工作的不足并解決實(shí)際問題，理所當(dāng)然會成為今后學(xué)校教育工作的必然選擇。

3.3 績效考核由缺失到加強(qiáng)

學(xué)校體育工作績效考核的實(shí)質(zhì)在于提升其工作的實(shí)效，而以往學(xué)校體育績效考核的缺失，致使學(xué)校體育政策彰顯的邊際效益逐漸遞減?；诖?，加強(qiáng)學(xué)校體育工作的績效考核與評估成為教體藝[2014]3號文的亮點(diǎn)之一。該文件指出，各地要加強(qiáng)學(xué)校體育工作的績效評估與管理工作，做到“成績突出有獎勵，工作不力必懲罰”，這將有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育工作獎罰分明，調(diào)動學(xué)校體育工作利益相關(guān)者的積極性。[2014]3號文尤其強(qiáng)調(diào)對學(xué)生體質(zhì)健康連續(xù)3年下降的地區(qū)實(shí)行教育評估和評優(yōu)評先的“一票否決”制度。另外，學(xué)校體育工作自評結(jié)果報表、年度報表、審核結(jié)果報表的指標(biāo)體系與制度設(shè)計(jì)，均體現(xiàn)了今后對學(xué)校體育工作的績效要求。也即是說，教體藝[2014]3號文的政策預(yù)期強(qiáng)調(diào)結(jié)果管理和績效考核。

3.4 由制度缺失到制度完善

學(xué)生體質(zhì)健康測試在我國已經(jīng)開展多年，既積累了不少經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些不合時宜的問題。如在學(xué)生體質(zhì)測試過程中學(xué)生的弄虛作假行為、體質(zhì)測試數(shù)據(jù)失真以及測試不嚴(yán)肅等問題。為了解決上述問題，教體藝[2014]3號文從政策工具的制度設(shè)計(jì)著手，首先通過數(shù)據(jù)抽查復(fù)核的制度設(shè)計(jì)，保證學(xué)生體質(zhì)健康測試的嚴(yán)肅性和真實(shí)性；其次通過監(jiān)測結(jié)果的公示排名，促使地方和學(xué)校要認(rèn)真進(jìn)行學(xué)生體質(zhì)健康測試，并保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。其中該文件明確規(guī)定，對弄虛作假行為實(shí)行“一票否決”并判定學(xué)校體育工作評估不合格。建立在數(shù)據(jù)復(fù)核與監(jiān)測結(jié)果公示基礎(chǔ)上的學(xué)生體質(zhì)測試結(jié)果，今后會更加真實(shí)、可靠。因此，在此基礎(chǔ)上建立的體質(zhì)健康研判制度能夠準(zhǔn)確、客觀地反映學(xué)生體質(zhì)測試的結(jié)果。通過對數(shù)據(jù)研判分析，能夠有針對性制定政策與干預(yù)措施，以更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育工作的目標(biāo)。

3.5 考核指標(biāo)由弱化到強(qiáng)化

長期以來，在學(xué)校教育與辦學(xué)的各項(xiàng)指標(biāo)中，學(xué)生體質(zhì)健康測試的內(nèi)容并未被納入考核。教體藝[2014]3號文首次將學(xué)生體質(zhì)健康測評納入到了教育現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，體現(xiàn)堅(jiān)持全面發(fā)展、實(shí)施素質(zhì)教育以及協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，打破了以往教育評估指標(biāo)重在辦學(xué)的各項(xiàng)指標(biāo)體系，將有助于提升學(xué)校體育工作在學(xué)校教育中的地位和影響。這對扭轉(zhuǎn)學(xué)生體質(zhì)健康持續(xù)下滑的趨勢，提供積極的政策導(dǎo)向與政策支持。學(xué)生體質(zhì)健康測評指標(biāo)納入教育現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，表明教育部要切實(shí)貫徹中央精神，推動學(xué)校教育堅(jiān)持全面發(fā)展的政策導(dǎo)向。這將改變以往學(xué)校教育考核指標(biāo)中學(xué)校體育面臨的“虛化”和“弱化”現(xiàn)象，進(jìn)一步“強(qiáng)化”學(xué)校體育工作在教育考核指標(biāo)中的地位和作用，也必將有力推動地方、學(xué)校和教師在今后的學(xué)校教育中重視學(xué)校體育工作的開展。

為了扭轉(zhuǎn)青少年體質(zhì)健康的持續(xù)滑坡，黨和政府非常關(guān)心和重視學(xué)校體育。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確指出：“深化教育領(lǐng)域綜合改革、推進(jìn)考試招生制度改革，強(qiáng)化體育課和課外鍛煉，促進(jìn)青少年身心健康、體魄強(qiáng)健?！盵3]教育部教體藝[2014]3號文正是在《決定》的有關(guān)要求下，關(guān)于學(xué)校體育發(fā)展的最新政策創(chuàng)新與制度設(shè)計(jì)。該文件的發(fā)布與執(zhí)行，必將推動學(xué)校體育工作煥發(fā)新的生機(jī)、產(chǎn)生新的局面，并為促進(jìn)學(xué)校體育工作落地生根和增強(qiáng)青少年體質(zhì)健康提供強(qiáng)有力的支持。

[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[EB/OL]. http://www.china.com.cn/policy/ txt/2010-03/01/content_19492625_3.htm，2014-01-20.

[2]國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見的通知[EB/OL].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?Id=399806，2014-03-20.

[3]中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決議.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. 新華社授權(quán)發(fā)布，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm，2014-09-20.

[4]教育部關(guān)于2010年全國學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果公告[EB/OL]. 教體藝[2011]4號 http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5948/201109/124202.html，2014-09-15.

[5]中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定[EB/OL]. http://www.law-lib.com/ law/law_view.asp?Id=69684，2014-08-20.

[6]教育部體衛(wèi)藝司. 學(xué)校體育工作重要法規(guī)文件選編[M]. 北京：人民教育出版社，2008：33.

[7]教育部關(guān)于印發(fā)《學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測評價辦法》等三個文件的通知(教體藝[2014]3號)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/，2014-08-20.

[8]國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室關(guān)于印發(fā)《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》的通知[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_178 9/201312/161264.html，2014-09-10.

[9]梁啟超. 大家小集——梁啟超集[M]. 鄭大華，王毅，編. 廣州：花城出版社，2010：23.