蔡志強(qiáng)

2014年的最后一夜，上海外灘發(fā)生了踩踏事件，元旦的中國(guó)輿論，也因此充滿了悲傷。次日，上海取消了所有新年燈光秀活動(dòng)，此后又聲明取消豫園新年燈會(huì)。其間，我國(guó)多地政府發(fā)表聲明，取消相關(guān)聚會(huì)活動(dòng)。這一系列旨在避免可能發(fā)生踩踏事件的舉措，成為人們質(zhì)疑政府危機(jī)決策能力的現(xiàn)實(shí)文本，有人認(rèn)為政府在通過(guò)簡(jiǎn)單粗暴的不作為來(lái)避免踩踏危機(jī)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一基本命題在實(shí)踐中不斷被人們提起。

羅森塔爾指出，危機(jī)就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件。無(wú)論是集會(huì)中的踩踏事件還是管理缺陷造成的群體性事件，或者發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)事件，這些都是工業(yè)社會(huì)的人們必須面對(duì)的基本問(wèn)題，也是治理過(guò)程必須面對(duì)的重要問(wèn)題。實(shí)際上，無(wú)論我們?nèi)绾伪硎霈F(xiàn)代社會(huì)，我們只需面對(duì)一個(gè)基本事實(shí)，那就是，當(dāng)這個(gè)社會(huì)越來(lái)越依靠一個(gè)強(qiáng)大的技術(shù)系統(tǒng)來(lái)支持管理或者說(shuō)治理的有效性的時(shí)候，技術(shù)本身的不確定性可以在轉(zhuǎn)瞬之間改變甚至取消我們熟悉的管理路徑，并導(dǎo)致原有的管理系統(tǒng)失靈。例如堅(jiān)強(qiáng)的電網(wǎng)會(huì)因?yàn)樵庥霭倌瓴挥龅谋┭┗蛘咭粋€(gè)工作人員的失誤導(dǎo)致大停電，一個(gè)管理有效的城市可能因?yàn)橐粓?chǎng)暴雨或者小雪導(dǎo)致交通系統(tǒng)癱瘓。上海踩踏事件固然不是技術(shù)失靈引致的，但是技術(shù)運(yùn)用失靈是其繞不開(kāi)的一個(gè)原因。從2003年非典危機(jī)后，我國(guó)逐步形成了覆蓋全國(guó)的危機(jī)治理應(yīng)急預(yù)案，也建構(gòu)了覆蓋城鄉(xiāng)的信息系統(tǒng)，但是我國(guó)近10年來(lái)發(fā)生的一些事件表明，很多時(shí)候預(yù)警機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。根據(jù)上海發(fā)布微博信息顯示，踩踏事件發(fā)生前，其設(shè)置于高樓上的攝像頭即采集到了大量人群高度密集的信息。遺憾的是，相關(guān)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有及時(shí)發(fā)出預(yù)警，也沒(méi)有強(qiáng)有力的措施來(lái)節(jié)制人群向外灘流動(dòng)。而就在同一天，北京國(guó)貿(mào)三期的跨年燈光秀卻因?yàn)楣膊块T(mén)及時(shí)捕獲人流密集的信息而被叫停。我們知道，任何時(shí)候，政府在法律框架內(nèi)的強(qiáng)制力都是社會(huì)治理創(chuàng)新的基本要求。作為一個(gè)有著成功舉辦大型乃至特大型集會(huì)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的城市，上海的應(yīng)急管理水平無(wú)疑居于我國(guó)前列。但事件本身說(shuō)明，我們有關(guān)人群密集地區(qū)的人群管束機(jī)制和交通疏導(dǎo)機(jī)制以及相應(yīng)的資源調(diào)集機(jī)制亟待形成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的治理體系。換言之，現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)發(fā)展實(shí)踐，必須面對(duì)各種不確定性可能造成的治理失靈、組織失位問(wèn)題，形成保障基礎(chǔ)秩序的組織體系和制度安排。而我們?cè)诜治龃祟悊?wèn)題的時(shí)候，不得不面對(duì)一個(gè)基本事實(shí)，即任何管理部門(mén)是不可能窮盡所有的不確定性的。這意味著人類不可能完全消除各種危機(jī)，因此就有了危機(jī)決策中的峰值管理要求，即決策者需要為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)先期儲(chǔ)備物資和人力。但是這種儲(chǔ)備有可能因?yàn)闆](méi)有發(fā)生事件造成人們的不理解甚至是不滿。因此，通過(guò)宣傳教育和適度訓(xùn)練形成全社會(huì)對(duì)于危機(jī)預(yù)應(yīng)的共識(shí)，增強(qiáng)公眾在緊急狀態(tài)下的自保和救護(hù)能力，是危機(jī)治理的重要內(nèi)容，也是影響危機(jī)決策的重要條件。

危機(jī)決策是治理實(shí)踐的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是治理有效運(yùn)行的重要組成部分。從危機(jī)應(yīng)對(duì)和決策科學(xué)化的具體實(shí)踐看。首先，任何決策過(guò)程或者管理過(guò)程，都需要從最壞的結(jié)果出發(fā)，尋求最有效的制度系統(tǒng)和管理過(guò)程來(lái)避免最壞的情況發(fā)生。其次，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)候，如何在時(shí)間有限、信息缺失、不確定性極高的環(huán)境里進(jìn)行非程序化的決策，避免事態(tài)惡化，損失擴(kuò)大，這是政府危機(jī)決策需要著力把握的基礎(chǔ)問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，危機(jī)決策是常態(tài)決策在緊急狀態(tài)下的應(yīng)激反應(yīng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部最基本的能力要求。

很多時(shí)候，人類社會(huì)的演進(jìn)是通過(guò)一次次的危機(jī)事件來(lái)凸顯管理缺陷并推動(dòng)制度變革，促使人們?cè)谖C(jī)中學(xué)會(huì)如何發(fā)展的，但是現(xiàn)代化的治理不能總是用巨大的成本和血的代價(jià)來(lái)彌補(bǔ)制度和管理的缺陷，而是要善于從危機(jī)中吸取教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)預(yù)應(yīng)，努力避免和防范可能存在的危機(jī)。這樣的治理和決策過(guò)程，是與科學(xué)治理理念的形成和社會(huì)理性程度的不斷提高相聯(lián)系的?，F(xiàn)代社會(huì)中，如果管理者不能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)改進(jìn)和治理轉(zhuǎn)型，依然靠傳統(tǒng)的控制邏輯來(lái)進(jìn)行危機(jī)決策，那么我們控制危機(jī)的過(guò)程可能就是耗損資源乃至引發(fā)更大危機(jī)的過(guò)程。有效的危機(jī)治理，是黨領(lǐng)導(dǎo)政府善于協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量來(lái)完善組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮制度功能，讓不同主體清晰地知道自己在事件中擁有哪些權(quán)利，承擔(dān)什么責(zé)任，扮演什么角色，履行什么職能。

危機(jī)事件中的決策通常是信息缺失或者極度不對(duì)稱情況下的非程序化決策過(guò)程。這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策能力是個(gè)巨大的考驗(yàn)。為此，危機(jī)決策需要堅(jiān)持以下基本原則：首先，領(lǐng)導(dǎo)者需要最大限度地獲取信息，這里所指的信息是真實(shí)的信息。作為決策者，無(wú)論是否存在信息失真，都需要在信息不確定不匹配的情況下，調(diào)動(dòng)已有知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)事態(tài)進(jìn)行研判。第二，決策者要堅(jiān)持保護(hù)人民群眾的利益。危機(jī)決策需要從管理有效的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)調(diào)動(dòng)力量進(jìn)行事態(tài)控制，避免信息傳播失范，最后實(shí)現(xiàn)危機(jī)化解甚至轉(zhuǎn)危為安。而這個(gè)過(guò)程中，需要堅(jiān)持的最根本的原則就是人民生命價(jià)值優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益。第三，危機(jī)決策需要保障公眾的知情原則。知情原則不是任何信息無(wú)差別的披露和傳播，而是與人們生命安全息息相關(guān)的信息，應(yīng)該盡可能快、盡可能早地提供給公眾。當(dāng)然，如何避免由于信息提供可能造成的社會(huì)恐慌，這是需要通過(guò)專門(mén)的針對(duì)性的訓(xùn)練才能夠得以達(dá)成，也是跟一個(gè)社會(huì)的成熟與理性程度息息相關(guān)的。第四是責(zé)權(quán)相當(dāng)?shù)脑瓌t。責(zé)權(quán)相當(dāng)原則強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)者在緊急狀態(tài)下非程序化決策的基本權(quán)力，也表明分管領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)事件負(fù)有的基礎(chǔ)責(zé)任。危機(jī)事件中領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間到達(dá)第一現(xiàn)場(chǎng)，不僅僅是表明領(lǐng)導(dǎo)的“在場(chǎng)”，而是要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力運(yùn)行來(lái)化解危機(jī)，克服危機(jī)造成的損失。這里就有了常態(tài)治理中的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的科學(xué)化安排和危機(jī)狀態(tài)下的授權(quán)機(jī)制。

危機(jī)決策盡管是非程序化的決策過(guò)程，但是其決策組織體系的常態(tài)運(yùn)行并不能因此出現(xiàn)功能阻滯的問(wèn)題。決策體系由權(quán)威決策機(jī)構(gòu)、決策者集團(tuán)、決策咨詢機(jī)構(gòu)和民間研究機(jī)構(gòu)等組成。近年來(lái)，政府管理越來(lái)越多地通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來(lái)保障決策的科學(xué)性。危機(jī)決策中，決策過(guò)程和決策落實(shí)可能存在信息失位和造成決策失范的細(xì)微因素，都應(yīng)該被納入到?jīng)Q策視野中，這就意味著組織者和管理者需要通過(guò)科學(xué)決策來(lái)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題解決的針對(duì)性和專業(yè)性，通過(guò)民主科學(xué)決策的有序推進(jìn)來(lái)最大限度地降低可能有的風(fēng)險(xiǎn)要素。但是也要看到，常態(tài)決策中，不少機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是為迎合領(lǐng)導(dǎo)決策意愿而進(jìn)行的，在危機(jī)決策中，這些機(jī)構(gòu)有時(shí)很難發(fā)揮關(guān)鍵作用。因此，建構(gòu)完善的調(diào)研體系和預(yù)警機(jī)制，形成專家系統(tǒng)和決策者對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)情境持續(xù)關(guān)注的信息溝通系統(tǒng)，對(duì)緊急狀態(tài)下的決策科學(xué)性極為重要。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)支撐系統(tǒng)要能夠?yàn)槲C(jī)決策提供有效依據(jù)。今天的技術(shù)手段已經(jīng)能夠?qū)χ卮蠡顒?dòng)中的異常情態(tài)，對(duì)人群密集程度和人流方向，對(duì)可能存在的不確定性進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)。推進(jìn)危機(jī)決策科學(xué)化，需要解決如何實(shí)現(xiàn)超量信息有效梳理，相關(guān)問(wèn)題分類管理和異常信息準(zhǔn)確研判，并盡快采取相應(yīng)措施。

危機(jī)決策科學(xué)化要有充分完備的應(yīng)急法律依據(jù)。從2003年非典以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步形成了覆蓋生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案，以及包括2007年頒布的“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”和“政府信息公開(kāi)條例”在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前還需要形成與治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的法律體系，并通過(guò)黨的建設(shè)制度改革來(lái)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政的能力。

（作者為中央黨校黨建部黨的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)室主任、教授）endprint