黨國英

土地制度改革十分必要。從目前已經(jīng)發(fā)布的涉及土地制度改革的文件看，中央部署的土地制度改革有很明顯的漸進性。

2014年，中央出臺的涉及土地制度改革的方案（或試點方案）主要體現(xiàn)在三個重要文件中。文件分別是《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及國務(wù)院辦公廳近期發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》。這幾個文件所涉及的若干方面的改革暫時塵埃落定，待試點工作結(jié)束后，估計改革目標(biāo)還有可能做出調(diào)整。

總體看，中央對土地制度改革的部署極為慎重。筆者以為，當(dāng)前土地制度改革的漸進性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，中央文件所肯定的一些做法，實際上已經(jīng)見于一些地方的實際操作，文件主要是對實踐中的做法提出了明確規(guī)范，肯定了地方在某些方面“先行先試”的改革舉措。例如，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地在實踐中大多已經(jīng)進入市場;一些經(jīng)營性建設(shè)用地之所以沒有進入市場，與地塊偏小、位置偏遠(yuǎn)有關(guān)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，因為以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經(jīng)比較繁榮，在國家對農(nóng)村建設(shè)用地擴張嚴(yán)格控制之前，已經(jīng)有不少可供建設(shè)的土地存量。這類土地有了明確的入市規(guī)則，有利于提高土地的利用效率。

其次，中央文件對一些與現(xiàn)行法規(guī)有明顯沖突的改革思路，沒有直接提出改革行動方案，而是安排了封閉的試點范圍，并擬采取立法機構(gòu)授權(quán)的辦法，體現(xiàn)試點地區(qū)改革的合法性。征地范圍的確定，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的交易，是改革的難點。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，如果需要集體土地轉(zhuǎn)變用途，同時有的土地被國家征收，有的土地則不被征收，而由集體自主開發(fā)，就意味著將來的城市土地不再全部是國家所有。這種情形在實踐中雖然已經(jīng)存在，但如果由系統(tǒng)性的改革認(rèn)可這個現(xiàn)實，則必須修訂很多法律條款。農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)交易也有操作上的難題。農(nóng)民的住房交易如果只限于農(nóng)戶之間，由此面對的麻煩，一是農(nóng)戶本身的界定有難度;二是交易范圍限定以后，住房財產(chǎn)權(quán)的價值會受限制，與改革初衷多少有些沖突;三是住房財產(chǎn)權(quán)的價值實際上不能與宅基地分開，即住房的價格與地塊的位置有密切關(guān)系。所以，即使改革的要求是不允許宅基地交易，但事實上宅基地使用權(quán)會與住房同時交易，二者很難分開。這樣的改革難題，一定會在試點地區(qū)顯露出來。

第三，盡管中央文件提出了土地制度改革的若干底線要求，但仍然留下了進一步深化改革的空間。按照中央《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，農(nóng)民的土地承包權(quán)不能被交易，能交易的只是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)。但在現(xiàn)實中，一些地方的所有土地已經(jīng)被量化為股權(quán)后分配給了農(nóng)戶，農(nóng)戶有股權(quán)，而沒有明確的承包地。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，股權(quán)事實上可以交易。顯然，這等于在股權(quán)配置的前提下，農(nóng)民土地“承包權(quán)”也有了不同形式的交易可能。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)擴大交易范圍是符合十八屆三中全會關(guān)于市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的改革精神的，應(yīng)該在改革實踐中積極慎重地予以探索。

土地制度改革牽涉的問題比較復(fù)雜。改革的起步慎重一些，然后在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上深入推進，符合改革的基本規(guī)律。我們不能因為改革的難度大而患得患失、不思進取，改革沒有回頭路。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）endprint