麗珍

2015年新年伊始，國(guó)務(wù)院的首次常務(wù)會(huì)議將“著力規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為，治理‘審批難”作為重點(diǎn)議題，提出“一口受理”?“限時(shí)辦理”?“規(guī)范辦理”?“透明辦理”?“網(wǎng)上辦理”，要求用便捷、高效、透明的行政審批打造政府服務(wù)品牌。從取消行政審批事項(xiàng)，解決“審批多”，到規(guī)范審批行為，治理“審批難”，中國(guó)政府的自我革命再次邁出關(guān)鍵一步。

按照國(guó)務(wù)院的部署要求，國(guó)家發(fā)展改革委率先推進(jìn)改革，積極會(huì)同有關(guān)部門研究形成了《精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)??規(guī)范中介服務(wù)??實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《工作方案》）。據(jù)《工作方案》部署，2015年6月，中央層面將橫向貫通，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批和辦理，2015年底將在全國(guó)縱向貫通，加快實(shí)行網(wǎng)上辦理，屆時(shí)，困擾企業(yè)多年的“審批難”問題將得到有效解決。

大量調(diào)研深挖造成“審批難”主因

談起企業(yè)遭遇的“審批難”，曾有這樣一個(gè)例子被媒體多次報(bào)道：西氣東輸二線管道工程審批，由于涉及沿線14個(gè)省區(qū)市及所轄70多個(gè)地級(jí)市、196個(gè)縣，各類前置審批文件多達(dá)1000多件，歷時(shí)4年才完成，其間的手續(xù)繁雜和辦理難度可想而知。

為了給企業(yè)營(yíng)造便利創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，2013年底，國(guó)務(wù)院要求投資審批制度能率先推進(jìn)改革，解決“審批難”問題，為整個(gè)行政審批制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。國(guó)家發(fā)展改革委成立專門工作小組，對(duì)企業(yè)投資審批中存在的問題進(jìn)行了全面梳理。他們發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致企業(yè)審批難的主要原因是前置手續(xù)繁雜、效率低下，依附于行政審批的中介服務(wù)不規(guī)范、收費(fèi)不合理。

什么是前置手續(xù)，究竟有哪些前置手續(xù)捆綁著審批速度的手腳？記者在國(guó)家發(fā)展改革委了解到，從2004年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于投資體制改革的決定之后，10多年來，國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)不再對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行傳統(tǒng)的審批制，改為實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中實(shí)行核準(zhǔn)制的范圍由核準(zhǔn)目錄來確定，目錄之外的則實(shí)行備案制管理。在實(shí)際操作中，核準(zhǔn)只需要辦理一道手續(xù)即可，但在申請(qǐng)核準(zhǔn)之前，需要辦理的前置條件卻非常多。這些前置條件可以分為兩大類：一類是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定的前置審批事項(xiàng)，約30多項(xiàng)，涉及20個(gè)部門，其中有些部門不僅辦理一道審批，還辦理多項(xiàng)審批。第二類為前置手續(xù)，即沒有法律法規(guī)甚至部門規(guī)章的規(guī)定，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)還要求企業(yè)提供的屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍的前置手續(xù)或者審查性文件。

國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三算了一筆簡(jiǎn)單的賬：“30多項(xiàng)前置審批加上20多項(xiàng)前置手續(xù)，大數(shù)是50項(xiàng)，按行政許可法的要求，每一項(xiàng)的審批時(shí)限要求為20天，可以延長(zhǎng)至30天，舉一個(gè)極端的例子，50項(xiàng)乘以20天就是1000天，如果乘以30天就是1500天，這樣一定會(huì)造成效率低下。還有一些依附于行政審批的中介服務(wù)，很多都是強(qiáng)制性的中介服務(wù)，中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審批，可實(shí)際工作中對(duì)中介服務(wù)的時(shí)限或者沒有明確要求，或者對(duì)要求的時(shí)限執(zhí)行不嚴(yán)格，導(dǎo)致中介服務(wù)的時(shí)間比行政機(jī)關(guān)審批的時(shí)間還要長(zhǎng)。再把這些時(shí)間算上，可以想像核準(zhǔn)的前置時(shí)間有多長(zhǎng)。怎么解決這些問題？只有通過改革?！?/p>

清理、確認(rèn)、修法等打牢并聯(lián)基礎(chǔ)

記者注意到，《工作方案》一共分為四個(gè)部分，其中，第三部分中明確的“清理、確認(rèn)、修法、公布、立法、建網(wǎng)”六大重點(diǎn)任務(wù)為此次改革的關(guān)鍵所在。

“清理”工作位居六大任務(wù)首位，“五個(gè)一律”原則彰顯出了此次改革對(duì)前置條件徹底清理的決心：屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的事項(xiàng)，一律不再作為前置條件;對(duì)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定為前置條件的，一律不再作為前置審批;對(duì)法律法規(guī)明確規(guī)定為前置條件的，除確有必要外，都要通過修改法律法規(guī)，一律不再作為前置審批;核準(zhǔn)機(jī)關(guān)能夠用征求相關(guān)部門意見方式解決的事項(xiàng)或者能夠通過后續(xù)監(jiān)管解決的事項(xiàng)，一律不再作為前置審批;除特殊需要并具有法律法規(guī)依據(jù)外，有關(guān)部門一律不得設(shè)定強(qiáng)制性中介服務(wù)，不得指定中介機(jī)構(gòu)。

2014年12月31日，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同中央編辦聯(lián)合印發(fā)了通知，明確要求以后再制定新的制度規(guī)定、通知和辦事指南等方面的規(guī)范性文件，一律不得將屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)事項(xiàng)規(guī)定為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件，否則，相關(guān)條款一律無效，這標(biāo)志著屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍的前置手續(xù)清理工作已經(jīng)完成。

與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委、中央編辦組織專家逐項(xiàng)審核，確認(rèn)取消、整合、保留的審批事項(xiàng)及中介服務(wù)，以及需要修改的法律、行政法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件，于2015年1月底前送法制辦和有關(guān)部門。之后，相關(guān)部門將進(jìn)行修法，并將改革及修法有關(guān)事項(xiàng)適時(shí)適度予以公布。

實(shí)行新的網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度

“立法”是此次改革的重點(diǎn)工作之一，國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門研究起草政府核準(zhǔn)和備案投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例，于2015年6月底前報(bào)國(guó)務(wù)院，確立新的網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度。

新的網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度有哪些主要內(nèi)容？羅國(guó)三解釋道：“首先是精簡(jiǎn)前置審批，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審以及少數(shù)重特大的項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批作為前置審批。其次是優(yōu)化審批程序。對(duì)于精簡(jiǎn)后確需保留的審批事項(xiàng)，要優(yōu)化審批程序，包括同一個(gè)階段、同一個(gè)部門實(shí)施的多項(xiàng)審批事項(xiàng)都要予以整合，一次受理、一并辦理。所有相關(guān)部門都要按照公開透明的要求，制定發(fā)布工作規(guī)則、辦事指南、公開受理情況、辦理過程、審批結(jié)果等，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。舉一個(gè)例子，比如發(fā)展改革委，在作出核準(zhǔn)決定之前，還有節(jié)能評(píng)估審查，目前是分兩大程序在辦，今后企業(yè)只需報(bào)一次即可，我們內(nèi)部將進(jìn)行整合辦理。”

規(guī)范中介服務(wù)也是非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。目前承擔(dān)審批服務(wù)的中介主要分為兩類：一類幫助企業(yè)編制申請(qǐng)文本，要求企業(yè)付費(fèi);一類是政府委托其進(jìn)行評(píng)估評(píng)審，這本屬于政府采購(gòu)的服務(wù)，卻也要求企業(yè)付費(fèi)，很不合理。此次改革提出要確立中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)地位，由企業(yè)自主選擇中介服務(wù)，今后，政府部門、行政機(jī)關(guān)將會(huì)把編制申請(qǐng)文件的要求明確、公開，申請(qǐng)文本的編制，企業(yè)既可以自己做，也可以委托中介機(jī)構(gòu)完成。針對(duì)行政機(jī)關(guān)委托的評(píng)估評(píng)審等中介服務(wù)，將通過競(jìng)爭(zhēng)方式選擇中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)費(fèi)用也將由行政機(jī)關(guān)支付?！拔覀円矊?duì)中介機(jī)構(gòu)提出要求，對(duì)于那些提供假報(bào)告、假認(rèn)證的行為，會(huì)依法嚴(yán)肅查處，造成嚴(yán)重后果的會(huì)依法從嚴(yán)懲處?！绷_國(guó)三介紹說。

建立投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)

“建網(wǎng)”是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批的關(guān)鍵一步。按照“先橫后縱”的原則，國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)，加快建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批的監(jiān)管平臺(tái)，這將是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批的一個(gè)“中樞”。

建成后的在線審批監(jiān)管平臺(tái)將具備五方面功能：第一，項(xiàng)目身份的標(biāo)識(shí)功能。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后生成的項(xiàng)目代碼，將作為整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)周期唯一的身份標(biāo)識(shí)，并與社會(huì)信用體系對(duì)接。第二，項(xiàng)目信息在線報(bào)告功能。即支持建立企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的信用檔案，有關(guān)信息將依法向社會(huì)公開，并納入國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)信用信息平臺(tái)。第三，信息服務(wù)功能。除涉密的項(xiàng)目外，所有核準(zhǔn)備案進(jìn)展情況都要及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公開，企業(yè)可憑項(xiàng)目代碼實(shí)施查詢受理情況、辦理進(jìn)程和審批結(jié)果。第四，政策發(fā)布功能。支持行業(yè)主管部門及時(shí)發(fā)布區(qū)域性、行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃和宏觀政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息、國(guó)土環(huán)保等方面的信息，引導(dǎo)企業(yè)的投資行為。第五，電子監(jiān)察功能。實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目審批的全程跟蹤，及時(shí)預(yù)警和開展責(zé)任追究。

“建網(wǎng)”將分為三步走：第一步：到2015年6月，實(shí)現(xiàn)中央層面的橫向聯(lián)通，各有關(guān)部門根據(jù)新的核準(zhǔn)制度要求，建立健全本部門在線審批監(jiān)管平臺(tái)，與中央平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)中央層面的橫向聯(lián)通、信息共享。第二步，2015年底，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的縱向貫通。有關(guān)部門按照統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)，分別建立本系統(tǒng)的在線審批監(jiān)管平臺(tái)，并與中央平臺(tái)適時(shí)聯(lián)通，加快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。第三步，在前兩個(gè)階段工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管。

此次網(wǎng)上并聯(lián)審批改革到位后，將實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)飛躍”：一是審批速度的飛躍，一拖幾年的審批“長(zhǎng)征”將終結(jié);二是服務(wù)質(zhì)量的飛躍，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理后，凡是適合公開的內(nèi)容、流程、進(jìn)程都可以在網(wǎng)上查詢，企業(yè)不停跑部進(jìn)京的局面將有望終結(jié)。企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度的改革意義重大，它不僅將為深化投資審批制度改革打開一個(gè)突破口，也將為整個(gè)行政審批制度改革探索出一條好路子。endprint