李洪雷

行政程序法典化的三波浪潮

從19世紀末以來，行政程序的法典化逐漸發(fā)展成為行政程序發(fā)展的一種主要形式。行政程序的法典化迄今經(jīng)過了三次大發(fā)展，可稱之為三波浪潮。

第一波行政程序法典化的浪潮發(fā)生在歐洲大陸。西班牙是最早從事行政程序法典編纂的國家，早在1889年即制定了共有159條的《行政程序標準法》。奧地利則在1925年通過了《一般行政程序法》，收錄行政程序法院判例中所確立的行政程序基本原則。奧地利的行政程序立法對鄰國發(fā)生了重要影響，歐洲大陸的其他一些國家紛紛制定自己的行政程序法，如捷克（1928年）、波蘭（1928年）、南斯拉夫（1930年）以及德國的一些邦國，從而形成了行政程序法典化的第一次浪潮。這一時期的行政程序立法，所追求的主要目的為行政的簡化和高效，對私人的程序權利考慮不周。

第二波行政程序法典化的浪潮以二戰(zhàn)后的美國與德國為代表。美國自羅斯福新政以后，行政權尤其是規(guī)制權不斷擴張。為化解新政反對者對美國走向專制的疑慮，美國于1946制定了《聯(lián)邦行政程序法》（APA）。該法對行政立法和行政裁決程序均作了規(guī)定，并且貫徹了公開、參與、公正等程序原則，實現(xiàn)了對行政權的程序控制。此后，美國又陸續(xù)頒布了一批與聯(lián)邦行政程序法相互配套的法律，如《信息自由法》（1967年）、《隱私權法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）等，使得美國一躍成為行政程序法治最為完善的國家，并對此后許多國家的行政程序法發(fā)生了重大影響。另一方面，在歐洲大陸之聯(lián)邦德國，在二戰(zhàn)以后所制定的基本法中規(guī)定了法治、民主和基本權利保護等原則，為行政程序法治的發(fā)展提供了堅實的憲法基礎，但因為德國以整個行政法總則（包括行政程序法和行政實體法）的法典化為目標，增加了立法的難度，直到1976年方通過《聯(lián)邦行政程序法》。德國和美國行政程序法體現(xiàn)了兩種不同的立法模式。一是美國法的規(guī)范對象同時包括抽象的規(guī)則制定與具體的行政裁決，而德國法基本上局限于具體的行政決定和公法契約;二是美國法是純粹的行政程序法，而德國法中則規(guī)定了一些實體性的內(nèi)容，尤其是行政決定的成立和效力等制度，從而實現(xiàn)了行政法總則的部分法典化。在這一時期，匈牙利（1958年）、瑞士（1968年）、瑞典（1971年）等也相繼制定了《行政程序法》，西班牙則于1958年制定了新的《行政程序法》。

第三波行政程序法典化的浪潮發(fā)生在20世紀90年代以后。在歐洲，意大利（1990年）、葡萄牙（1991年）、荷蘭（1994年）、希臘（1999年）等國制定了行政程序法。西班牙也配合其新的民主憲法，于1992年徹底拋棄了1958年《行政程序法》中的陳舊內(nèi)容，制定了全新的《公共行政機關及共同的行政程序法》。這一時期引人注目的一個現(xiàn)象是亞洲國家競相制定行政程序法。其中，日本早在1964年即起草了第一部行政程序法草案，但直到1993年《行政程序法》才正式獲得通過，該法最初僅主要規(guī)范行政決定（行政處分）和行政指導，后來在2005年又增加了作為行政立法事前程序的意見公募程序。此外，韓國于1996年制定了《行政程序法》，我國澳門地區(qū)于1994年制定了《行政程序法典》;我國臺灣地區(qū)于1999年制定了《行政程序法》。

行政程序法典化之外的行政程序法治

盡管在當今世界的許多法治發(fā)達國家都實現(xiàn)了行政程序的法典化，但有一些國家因為歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實條件制約等原因，并未制定統(tǒng)一的行政程序法，而是通過法院的判例實現(xiàn)對行政行為的程序控制。這方面的典型國家是英國。

英國法主要用“自然正義”的概念來表達對法律程序的要求。自然正義包括兩個方面的內(nèi)容，一是反對偏私規(guī)則，即任何人不能作為自己的案件的法官。只要是一個正常思考的人懷疑存在偏私的可能，或者有發(fā)生違背正義的結果的“風險”，就可以構成“自己的案件”。反對偏私規(guī)則的一個重要功能是維護公眾對官員的信賴。二是聽證規(guī)則，即對利益受到?jīng)Q定不利影響的當事人，決定者應聽取其意見。近年來英國行政法學界討論比較熱烈的一個問題是，“自然正義”是否要求行政機關在對當事人作出不利決定時，必須說明理由？有人強調說明理由的重要意義。首先，它可以方便法院對行政行為進行司法審查。其次，它有利于促使行政機關在作出決定前進行審慎的考慮。再次，它有利于保證行政機關的聽取意見不是流于形式，因為行政機關在說明理由時，相對人可以發(fā)現(xiàn)自己的意見是否被采納。最后，它有助于提供公眾對行政過程的信賴并增強其正當性。但也有人從行政效率和規(guī)定的實效性角度提出反對意見。目前英國法對行政機關尚沒有一個普遍的說明理由義務，但判例法在朝這個方向發(fā)展，法院在越來越多的情形中開始要求行政機關說明理由。另外，在很多制定法中也對行政機關施加了說明理由的義務。

我們應加緊努力，在立足我國現(xiàn)實國情的基礎上，充分借鑒國外行政程序法治建設成果，制定出一部科學、合理、合用的《行政執(zhí)法程序條例》（其實域外的行政程序法，也大都以行政執(zhí)法作為主要的規(guī)范對象），大幅提升我國行政執(zhí)法的規(guī)范化水平，并為未來制定統(tǒng)一的《行政程序法》提供有益的經(jīng)驗。

（作者為中國社會科學院法學所研究員、憲法行政法研究室主任）endprint