原晶晶

摘 要 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改造的核心問(wèn)題。在河南省推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)并完全融入城鎮(zhèn)的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素短缺造成其市民化能力貧困，城鄉(xiāng)制度壁壘對(duì)其賦權(quán)不足，政府助力不夠成為制約轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化的現(xiàn)實(shí)困境。這些問(wèn)題對(duì)政府行為提出了更高的要求。

關(guān)鍵詞 河南省 市民化 困境

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2015.05.090

Analysis of Dilemma of Promoting Citizens of the Agricultural

Population Transfer in Henan Province

YUAN Jingjing

（College of Political Science and Public Administration， He'nan Normal University， Xinxiang， He'nan 453007）

Abstract The transfer of the agricultural population of citizens is the core problem of developing countries in the process of industrialization of two yuan of economic structure transformation. To promote the transfer of agricultural population into the cities and towns and fully integrated into the town in He'nan Province， the agricultural population transfer of capital shortage caused by the people of ability poverty， urban and rural institutional barriers on the lack of empowerment， government power is not restricted to transfer the realistic dilemma. These problems put forward higher requirements on the government behavior.

Key words He'nan Province; citizens; dilemma

城市化作為與工業(yè)化相伴隨的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向，是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的根本出路，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。從河南省推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，目前市民化的主要障礙在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力貧困、賦權(quán)不足、政府助力不夠，這些問(wèn)題對(duì)目前直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政府行為提出了更高的要求。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

從字面意義上看，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”中的 “農(nóng)業(yè)”泛指第一產(chǎn)業(yè)，它與“人口”搭配反映該群體的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍身份，而“轉(zhuǎn)移”指的是這一群體通過(guò)就地轉(zhuǎn)移或者異地轉(zhuǎn)移的方式實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間地域轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)人口的大量轉(zhuǎn)移是發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中進(jìn)行二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改造的核心問(wèn)題。城市化作為與工業(yè)化相伴隨的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的根本出路。2012年，黨的十八大將“新型城鎮(zhèn)化”作為國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，陳鴻宇教授認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化的核心在于“人的城鎮(zhèn)化”，不僅要讓農(nóng)民在脫離農(nóng)村之后實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)變，更要讓他們?cè)谶M(jìn)入城市的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，最終能夠融入城市，在就業(yè)方式、人居環(huán)境和社會(huì)保障等方面享受平等的市民待遇。因此，人的城鎮(zhèn)化的意涵在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，它指的是職業(yè)農(nóng)民或者戶(hù)籍農(nóng)民接受現(xiàn)代城市文明的各種要素，發(fā)展相應(yīng)能力，學(xué)習(xí)并且獲得市民資格，適應(yīng)城市，并且具備市民素質(zhì)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，它包含居住地點(diǎn)、生活方式、職業(yè)觀(guān)念、社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變;對(duì)于國(guó)家而言，它標(biāo)志著社會(huì)資源在國(guó)民中重新分配，并且預(yù)示著整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化與整合。

2 河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)狀況

河南省是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，《河南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2005年至2012年，河南省三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由19.3：48.9：31.8轉(zhuǎn)變?yōu)?2.7：57.1：30.2，八年間農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重下6.6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)省人力資源與社會(huì)保障部門(mén)相關(guān)專(zhuān)家估計(jì)，2012年我省農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力達(dá)到3200萬(wàn)，2013-2014年將達(dá)到峰值。從轉(zhuǎn)移途徑上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要分為兩種情況，一是被動(dòng)轉(zhuǎn)移，因?yàn)槌邪?、宅基地被征用而迫使失地農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。二是主動(dòng)轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村“推力”和城市“拉力”的作用下，部分農(nóng)民為求得更好的生活條件和發(fā)展機(jī)會(huì)主動(dòng)外出進(jìn)入城鎮(zhèn)，這類(lèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以農(nóng)民工群體為主流，2013年年底河南省農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2600多萬(wàn)。按常住人口計(jì)算，2013年河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%，但若按照戶(hù)籍人口計(jì)算，河南省社科院發(fā)布的《河南社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)（2014）》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2013年河南省城鎮(zhèn)化率只有26.6%，有將近1635萬(wàn)是農(nóng)民身份的市民。如果參照中國(guó)社科院估算的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化率為40%推算，目前河南省完全能夠享受市民待遇人口的完全城鎮(zhèn)化率只有33.48%，有近千萬(wàn)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)但沒(méi)有受到城鎮(zhèn)市民待遇的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。而隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，這一群體的規(guī)模將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。

由此看出，河南省面臨巨大農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移壓力，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程并不順利。第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大，目前有約1000萬(wàn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)常住于城鎮(zhèn)，但缺乏市民能力未能獲得市民資格享受市民待遇，處于半市民化的狀態(tài);第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比重較低，僅有四成進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變;第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增量驚人，根據(jù)河南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）到2020年河南省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到40%，屆時(shí)將新增1100萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這意味著未來(lái)六到七年，河南省要完成2000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。

3 河南省推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素短缺造成其市民化能力貧困

借用布迪厄的資本理論，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資本由他們擁有的能夠以物化或者活的勞動(dòng)形式而占有的各類(lèi)資源而決定，主要包括物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本。這些資本的數(shù)量和質(zhì)量反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力的高低。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)資本主要包括該群體的總收入和固定資產(chǎn)擁有狀況。從筆者對(duì)新鄉(xiāng)市郊、南陽(yáng)市郊失地農(nóng)民的走訪(fǎng)情況來(lái)看，近七成的受訪(fǎng)者表示土地征用后收入大幅下降，鄭州大學(xué)對(duì)河南省失地農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，超過(guò)八成失地農(nóng)戶(hù)家庭的總收入低于同期河南省城鄉(xiāng)居民平均水平。根據(jù)河南大學(xué)教授馬進(jìn)舉教授《河南省八百行政村農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2010-2011年56.5%的農(nóng)民工月收入低于1500元。而承包地、宅基地、房屋等依附于土地的固定資產(chǎn)，其弱流動(dòng)性和價(jià)值不確定性也加重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口物質(zhì)資本短缺的狀況。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本指的是該群體通過(guò)教育培訓(xùn)等手段帶來(lái)財(cái)富增值的體力與智力形態(tài)的資源，表現(xiàn)為個(gè)體的知識(shí)儲(chǔ)備、勞動(dòng)技能、健康狀況以及對(duì)環(huán)境的適應(yīng)程度。《河南省八百行政村農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告》顯示，目前河南省農(nóng)民工群體受教育程度普遍不高，初中及初中以下文化程度占65.5%，而入職后，僅有32.7%的農(nóng)民工接受過(guò)技能培訓(xùn)。因此，人力資本“先天積累”和“后天形成”的不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力受限。社會(huì)資本由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織和社會(huì)制度中得到的資源來(lái)決定。筆者在走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)網(wǎng)絡(luò)趨同性明顯，相對(duì)封閉，政府對(duì)失地農(nóng)民安置以原拆原建或整村搬遷的集中安置為主，農(nóng)民工以親友、同鄉(xiāng)聚居為主，生活遇到困難多數(shù)求助于移出地的初級(jí)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，參與老鄉(xiāng)會(huì)等地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的意愿高于工會(huì)等業(yè)緣網(wǎng)絡(luò)，因而難以與城鎮(zhèn)老市民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形成互動(dòng)，產(chǎn)生交集。這樣就造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅難以將他們?cè)卩l(xiāng)土社會(huì)中形成的“原始社會(huì)資本”替換為進(jìn)入城鎮(zhèn)之后的“新型社會(huì)資本”，而且也無(wú)法從城鎮(zhèn)市民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中獲得額外收益。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本占有不足反映出其市民化能力貧困，在朝向市民轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，人力資本困境造成他們職業(yè)轉(zhuǎn)換能力有限，物質(zhì)資本匱乏又降低了其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下承受風(fēng)險(xiǎn)的能力，社會(huì)資本不足則制約其在城市的融入程度，這些都成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)在瓶頸。

3.2 城鄉(xiāng)制度壁壘對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口賦權(quán)不足

在現(xiàn)代政治生活中，每個(gè)公民因?yàn)槠淦降鹊墓裆矸荻谏鐣?huì)共同體內(nèi)被平等地對(duì)待。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的年代，我國(guó)確立了優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略，1958年通過(guò)的《戶(hù)口登記條例》確立了我國(guó)城鄉(xiāng)分治的人口管理模式。從此以后，以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘將居民分成了兩種不同的社會(huì)身份，城鄉(xiāng)群體的公民權(quán)利存在明顯差異。時(shí)至今日，這些歷史形成的，現(xiàn)在仍有效的，對(duì)資源分配顯失公平制度壁壘對(duì)農(nóng)民賦權(quán)不足，是造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境的重要因素。

就戶(hù)籍制度而言，其早已超越了其原本證明身份和提供個(gè)人信息的基本職能，嵌入其中的各種與之匹配的公共服務(wù)和社會(huì)保障才是戶(hù)籍的價(jià)值所在。近些年來(lái)，一些公共資源豐富的城市如北京、上海等不斷收緊落戶(hù)政策，嚴(yán)格的戶(hù)籍準(zhǔn)入制度使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在完成地域和職業(yè)轉(zhuǎn)換后，由于無(wú)法取得城市戶(hù)口而被排除在城市公共服務(wù)體系之外。社會(huì)保障方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到的社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利明顯滯后。以居民最低生活保障水平為例，2013年河南省確定的市民低保底線(xiàn)為每年3600元，農(nóng)民低保底線(xiàn)則只有每年1800元。而與制度化、普遍化的城鎮(zhèn)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)相比，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社會(huì)保險(xiǎn)狀況卻呈現(xiàn)出碎片化、零星化的狀態(tài)。碎片化指的是缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人承擔(dān)自繳部分吃力;零星化指的是參保比例不高，2010-2011年，分別只有28%和40.4%的農(nóng)民工參加了參加工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。最后，由于當(dāng)前關(guān)于土地所有、經(jīng)營(yíng)、使用、流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償?shù)韧恋刂贫鹊娜毕菸茨苡行ПＷo(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不但無(wú)法享受土地增值帶來(lái)的收益，甚至還可能損害他們?cè)诜艞壨恋貦?quán)利的權(quán)益補(bǔ)償。由此看來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度壁壘增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，提高了市民化的門(mén)檻，是阻礙該群體成為市民的又一障礙。

3.3 地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化助力不夠

在市民化的研究中，有不少學(xué)者使用角色理論進(jìn)行分析，這種分析工具雖能解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口緣何在實(shí)現(xiàn)職業(yè)、身份轉(zhuǎn)變后還不能扮演好市民角色問(wèn)題，但也有可能含混地把市民化的障礙單一引向角色認(rèn)同、思想觀(guān)念等主觀(guān)原因，從而忽視政府肩負(fù)的責(zé)任。事實(shí)上，地方政府助力不足也是造成市民化進(jìn)程滯后的重要因素。從城鎮(zhèn)化的實(shí)踐來(lái)看，地方政府在晉升和財(cái)政的雙重壓力下明顯更熱衷于“土地的城市化”而非“人的城市化”。目前在官員晉升錦標(biāo)賽中，考核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)度依賴(lài)地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地用作城市建設(shè)，既能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展空間，又能拉動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)投資維持GDP增長(zhǎng)。在分稅制改革之后，地方政府通過(guò)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入彌補(bǔ)財(cái)政缺口的壓力日益沉重，以土地城市化為載體獲得土地出讓金就成為增加地方財(cái)政最便捷的方式。另外，市民化實(shí)際就是公共服務(wù)和公民權(quán)利均衡化的過(guò)程，它要求政府改變對(duì)農(nóng)業(yè)人口投入不足的狀況，增加公共服務(wù)供給。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元，同時(shí)河南省市民化壓力地區(qū)差異明顯，2013年全省只有鄭州市是凈流入地區(qū)，省內(nèi)跨市流動(dòng)人口中的60%流入到鄭州，由于缺乏成本分?jǐn)倷C(jī)制，地方政府難以承擔(dān)如此龐大的公共開(kāi)支。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化才是其根本目標(biāo)。從河南省現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，能力貧困、賦權(quán)不足、助力不夠是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民轉(zhuǎn)變的瓶頸所在，這就要求政府在提高經(jīng)濟(jì)承載能力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)壁壘，加大政府投入，增加公共服務(wù)供給，著力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠真正進(jìn)入城市，融入城市。

基金項(xiàng)目：本文系河南省教育廳2014年人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目名稱(chēng)：河南省新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民市民化問(wèn)題研究，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2014-GH-767）;2014年河南省政府決策招標(biāo)課題（課題名稱(chēng)：河南省推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究，課題編號(hào)：2014195）資助成果