中國人民銀行獨(dú)立性淺析

上海理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 王蘭

中央銀行對于一國當(dāng)局來說應(yīng)該具有一定的獨(dú)立性，但其獨(dú)立性應(yīng)是相對的。本文從中央銀行獨(dú)立性的概念和本質(zhì)入手，借助修正的LS模型分析了中國人民銀行的獨(dú)立性，得出我國央行獨(dú)立性近年來有所提高，特別是在周小川連任以來，提高更為顯著。但總的來說我國央行獨(dú)立性仍有待提高，最后結(jié)合中國人民銀行獨(dú)立性存在的問題給出相關(guān)的建議。

中國人民銀行 獨(dú)立性 LS模型 建議

1 引言

自1997年東南亞金融危機(jī)，到2007年美國次貸危機(jī)一年后演變?yōu)槿蚪鹑谖C(jī)，再到2009年歐洲債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，中央銀行的獨(dú)立性備受人們的關(guān)注。隨著美國一系列的量化寬松政策的出臺，美聯(lián)儲的獨(dú)立性受到了前所未有的挑戰(zhàn)；歐債危機(jī)的不斷蔓延，使得歐洲央行的獨(dú)立性地位也引起了人們的質(zhì)疑，馬里奧·布雷耶(前阿根廷央行行長，前英格蘭銀行中央銀行研究中心主任)甚至提出了過時的央行獨(dú)立性的觀點(diǎn)。在西方發(fā)達(dá)國家央行獨(dú)立性地位有所動搖的時候，周小川升任全國政協(xié)副主席和連任中國人民銀行行長使得我國中央銀行的獨(dú)立性上了一個新臺階，以致有人提出我國央行的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性高于美日[1]。我國央行獨(dú)立性到底達(dá)到了什么樣的程度，用什么樣的指標(biāo)加以衡量央行的獨(dú)立性，帶著這些問題，本文主要從中央銀行獨(dú)立性概念及其本質(zhì)入手，借助經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家央行獨(dú)立性的指標(biāo)分析中國人民銀行的獨(dú)立性，繼而得出了中國人民銀行獨(dú)立性存在的問題，最后給出了繼續(xù)提高我國央行獨(dú)立性的政策建議。

2 中央銀行獨(dú)立性的概念及其本質(zhì)

2.1 中央銀行獨(dú)立性的概念

雖然中央銀行獨(dú)立性這一話題被討論了將近一個世紀(jì)，但關(guān)于中央銀行獨(dú)立性的確切定義，卻仍未產(chǎn)生一個明確而統(tǒng)一的說法。

本文引用我國學(xué)者李軍(李軍，1998年)對央行獨(dú)立性的定義，表述如下現(xiàn)代中央銀行的獨(dú)立性是指中央銀行在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)或政府的指導(dǎo)下，獨(dú)立地制定和執(zhí)行貨幣金融政策，履行中央銀行的職能。

2.2 中央銀行獨(dú)立性的本質(zhì)

從中央銀行獨(dú)立性的概念中可以看出：所謂中央銀行的獨(dú)立性究其本質(zhì)其實(shí)就是研究中央銀行與政府當(dāng)局之間的關(guān)系[2]。無論世界各國的中央銀行是通過何種渠道產(chǎn)生的，都必然從誕生之日起就與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系。中央銀行作為政府的銀行，一方面要為政府提供相關(guān)的服務(wù)，另一方面又受到政府不同程度的控制，因此，難免會在自身職責(zé)的行使過程中散發(fā)出濃重的政治氣味。

筆者認(rèn)為，一方面，中央銀行與政府應(yīng)該保持一定的獨(dú)立性，因?yàn)橹醒脬y行是維護(hù)金融體系穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，肩負(fù)著保持物價穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的大任，所以讓中央銀行保持一定的獨(dú)立性就顯得非常必要和迫切；另一方面，中央銀行與政府只能保持相對的獨(dú)立性，因?yàn)橹醒脬y行是政府的銀行，是國家最高金融管理機(jī)構(gòu)，是協(xié)助政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的得力助手，中央銀行的誕生方式?jīng)Q定了其根本不可能完完全全擺脫政府當(dāng)局的所有約束，實(shí)現(xiàn)百分之百的獨(dú)立。

所以中央銀行的獨(dú)立性只能是在一定程度上的獨(dú)立，不存在絕對意義上的獨(dú)立性，只能與政府當(dāng)局間保持相對的獨(dú)立性。

3 基于修正后的LS模型對中國人民銀行的獨(dú)立性進(jìn)行測度和分析

3.1 原始LS模型介紹

朗格尼和希茨(Prakash Loungani & Nathan Sheets)于1997年建立了LS模型，用于測度經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家中央銀行的獨(dú)立性。LS模型把轉(zhuǎn)軌國家的中央銀行獨(dú)立性分為三個部分來討論，即目標(biāo)獨(dú)立性、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性以及政治獨(dú)立性。三個部分共設(shè)計(jì)了14個問題，作為中央銀行獨(dú)立性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，各部分的問題數(shù)量比例為1∶4∶9。其中每一個衡量標(biāo)準(zhǔn)都規(guī)定了相應(yīng)的計(jì)分方式，各項(xiàng)得分累計(jì)下來的總和便是中央銀行獨(dú)立性的綜合指標(biāo)，即中央銀行獨(dú)立性這一定性指標(biāo)最終量化的數(shù)值，得分總和越高則獨(dú)立性越強(qiáng)[3]。

國際貨幣基金組織對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家的定義如下：指那些原來以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，現(xiàn)在正向市場經(jīng)濟(jì)過渡到國家，主要包括前蘇聯(lián)以及東歐的國家，還包括中國以及其他社會主義國家[4]。由于我國正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)全面過渡時期，所以按照上述指標(biāo)介紹，本文將采用LS模型來測度中國人民銀行的獨(dú)立性。

3.2 修改后的LS模型介紹

考慮到LS指標(biāo)沒有對中央銀行的監(jiān)管進(jìn)行評價，方芳[5]在利用LS模型測度央行的獨(dú)立性時，對模型指標(biāo)進(jìn)行了修改，在模型中加入了第15個指標(biāo)即中央銀行是否直接參與監(jiān)管，并且根據(jù)我國實(shí)際情況將原模型中的中央銀行董事會改為了貨幣政策委員會。修改后三部分的問題數(shù)量比例為1∶4∶10。本文借助于修改后的指標(biāo)對中國人民銀行的獨(dú)立性進(jìn)行測量。修改后的LS模型如表1所示。

3.3 借助LS模型對中國人民銀行自1995年至今的獨(dú)立性進(jìn)行度量和分析

指標(biāo)1：貨幣穩(wěn)定是否為貨幣政策的中心目標(biāo)？

表1 修改后的LS模型

1995年《中國人民銀行法》以及2003年修改過的《中國人民銀行法》第一章第三條都寫到：貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。由此看出我國貨幣政策目標(biāo)具有雙重性，以價格穩(wěn)定為首要目標(biāo)，最終達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。所以1995年至今該項(xiàng)指標(biāo)得分為2/3。

指標(biāo)2：中央銀行是否控制著貨幣政策三大工具？

雖然《中國人民銀行法》(1995年頒布和2003年修改)中都明確規(guī)定了中國人民銀行可以要求金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的比例交存存款準(zhǔn)備金，確定中央銀行基準(zhǔn)利率，為在中國人民銀行開立賬戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)，在公開市場上買賣國債和其他政府債券及外匯，國務(wù)院確定的其他貨幣政策工具，2003年修改中還加了央行可以在公開市場上買賣金融債券。但是人民幣公開市場操作時1998年恢復(fù)的，同時兩版《中國人民銀行法》中也都規(guī)定中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)做出的決定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。這就使得央行對三大工具的控制打了折扣。所以1995年至1997年該指標(biāo)得分為3/6，1998年至2003年得分為4/6,2003年以后得分為5/6。

指標(biāo)3：中央銀行向政府直接融資是否存在法律約束？

1995年《中國人民銀行法》第28條和2003年修改版第29條中都規(guī)定：中國人民銀行不得對政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。1995年版第29條和2003年修改版第30條都規(guī)定中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，但國務(wù)院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外。

由上可以看出，雖然《中國人民銀行法》規(guī)定了央行不可以向政府財(cái)政透支，不得向地方政府、各級政府提供貸款，但是國務(wù)院決定央行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外。這實(shí)際上削弱了央行向政府融資的法律約束，因?yàn)閺奈覈鴮?shí)際來看，特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)一般是國有的，可以視為向政府融資。所以1995年以來該項(xiàng)指標(biāo)得分為2/3。

指標(biāo)4：是否允許政府從中央銀行接受直接融資？

理由同指標(biāo)3。具體得分為：1995年以來都是2/3。

指標(biāo)5：中央銀行在貨幣政策執(zhí)行中是否受政府指令制約？

1995年版和2003年修改版《中國人民銀行法》中都規(guī)定中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)做出的決定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。但是1997年國務(wù)院頒布了《貨幣政策委員會條例》，這對央行擺脫政府的制約起到了一定的推動作用。但貨幣政策委員會只是咨詢議事機(jī)構(gòu)，而非決策機(jī)構(gòu)，所以起作用相對薄弱。此外，從我國實(shí)際來看，央行在貨幣政策決策上擁有很大的技術(shù)壟斷性主要是信息方面的優(yōu)勢，所以其上,的方案往往是唯一可選方案或選擇余地很小。由上可知，1995年到1997年該指標(biāo)得分為1/5，1998年至今得分為3/5。

指標(biāo)6：若貨幣政策存在沖突，中央銀行行長是否能被行政部門解職？

《中國人民銀行法》1995年版和2003年修改版中都規(guī)定中國人民銀行行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，由中華人民共和國主席任免。由此可以看出，從1995年以來該項(xiàng)指標(biāo)得分均為0分。

指標(biāo)7：中央銀行行長的任期是否超過選舉周期？

戴相龍1995年6月接替朱镕基為中國人民銀行行長，1997年9月中共十五大上被選為中央委員，1998年被任命為中國人民銀行行長，2002年12月調(diào)任天津市市長。2002年12月周小川接替戴相龍為中央銀行行長，2013年周小川升任全國政協(xié)副主席，并連任中央銀行行長。 所以2002年以前該指標(biāo)得分為0,2002年至今得分為1。

指標(biāo)8：貨幣政策委員會成員的任期是否超過選舉周期？

《中國人民銀行法》和《貨幣政策委員會條例》均未對貨幣政策委員會成員的任期明確說明,僅規(guī)定了“貨幣政策委員中的國有獨(dú)資商業(yè)銀行行長以及金融專家的任期為2年”。通過總結(jié)貨幣政策委員會例會名單可以看出以下委員任期超過5年：戴相龍(1997年～2002年)；周小川(2002年至今)；李勇(2003年第三季度至今)；吳曉靈(2000年～2008年)；郭樹清(2001年～2006年)；胡曉煉(2005年第二季度至今)；尚福林(2002年第二季度至今)；吳定富(2003年第一季度～2011年第三季度)；朱之鑫(2001年第二季度至今)。

雖然上述任期超過5年的委員總?cè)藬?shù)占比不多，但明顯從2003年以來任期超過5年人數(shù)明顯增加，所以1995年～2002年該指標(biāo)得分為0分，2003年以后該指標(biāo)得分為1/3。

指標(biāo)9：中央銀行行長是否由行政部門任命？

理由同指標(biāo)6。該項(xiàng)指標(biāo)具體得分自1995年來均為0分。

指標(biāo)10：行政部門能否任命貨幣政策委員會其他成員？

《貨幣政策委員會條例》第六條規(guī)定：中國人民銀行行長、國家外匯管理局局長、中國證券監(jiān)督管理委員會主席為貨幣政策委員會的當(dāng)然委員。貨幣政策委員會其他委員人選，由中國人民銀行提名或者中國人民銀行商有關(guān)部門提名，報(bào)請國務(wù)院任命。該項(xiàng)指標(biāo)從1995年以來得分為0分。

指標(biāo)11：行政部門任命的貨幣政策委員會成員人數(shù)是否超過其他部門任命的人數(shù)？

《貨幣政策委員會條例》第五條：貨幣政策委員會由下列單位的人員組成：中國人民銀行行長；中國人民銀行副行長二人；國家計(jì)劃委員會副主任一人；國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會副主任一人；財(cái)政部副部長一人；國家外匯管理局局長；中國證券監(jiān)督管理委員會主席；國有獨(dú)資商業(yè)銀行行長二人；金融專家一人。貨幣政策委員會組成單位的調(diào)整，由國務(wù)院決定。該項(xiàng)指標(biāo)從1995年以來得分為0分。

指標(biāo)12：政府代表是否進(jìn)駐貨幣政策委員會？

理由同指標(biāo)11，所以該項(xiàng)指標(biāo)從1995年以來得分為0分。

指標(biāo)13：進(jìn)駐貨幣政策委員會的政府代表是否享有投票權(quán)？

《貨幣政策委員會條例》第十五條：貨幣政策委員會委員有向貨幣政策委員會就貨幣政策問題提出議案的權(quán)利，并享有表決權(quán)。所以該指標(biāo)至1995年以來為0分。

指標(biāo)14：進(jìn)駐貨幣政策委員會的政府代表是否享有否決權(quán)？

《貨幣政策委員會條例》第十四條：貨幣政策委員會委員具有同等的權(quán)利與義務(wù)。所以該項(xiàng)指標(biāo)得分為1分。

指標(biāo)15：中央銀行是否直接參與監(jiān)管？

1998年，中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會成立，將保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職能再次分離；2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會設(shè)立，金融監(jiān)管“三分天下”的格局由此確立。2003年12月27日修訂的《中國人民銀行法》中雖然仍賦予中國人民銀行一定的監(jiān)管職責(zé)，“依法監(jiān)測金融市場的運(yùn)行情況，對金融市場實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展”，但在直接參與監(jiān)管方面，已有了極大的改善。1995～1997年該項(xiàng)指標(biāo)得分為1/3；1998～2002年得分為2/3；2003年至今得分為1。

3.4 根據(jù)LS模型評估方法，得出中國人民銀行獨(dú)立性評分結(jié)果

根據(jù)上述對中國人民銀行各指標(biāo)的分析，結(jié)果如表2所示：分段時間依據(jù)為：1995年3月18號通過《中國人民銀行法》；1997年7月13號貨幣政策委員會成立；2003年12月27號修訂《中國人民銀行法》。

由以上分析可以看出中國人民銀行的獨(dú)立性自1995年以來明顯有所提高，表中1997～2002年央行獨(dú)立性比1995-1996年獨(dú)立性得分總和高1.9分，這是銀為1997年貨幣政策委員會的成立使中國人民銀行的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和政治獨(dú)立性都有所提高；2002年至今央行獨(dú)立性由4.93提高到6.77，其中政治獨(dú)立性提高最快，比2002年以前增加了1.67分，說明自2002年周小川擔(dān)任中國人民銀行行長以來，我國央行的獨(dú)立性有了很大的提高，但是我國依然處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，這個特殊時期決定了央行在很多方面都受制于政府的，這是中國人民銀行應(yīng)該改進(jìn)的方面。

表2 中國人民銀行獨(dú)立性指標(biāo)結(jié)果

4 中國人民銀行獨(dú)立性存在的問題

4.1 貨幣政策目標(biāo)的涵義模糊

1995年首次設(shè)立的《中國人民銀行法》以及2003年第十次全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議中對《中國人民銀行法》修訂后，都規(guī)定貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。但這一政策目標(biāo)的涵義是十分模糊的，特別是在貨幣政策的實(shí)際操作過程中，對于貨幣政策目標(biāo)的內(nèi)容難以把握，勢必會對該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生阻礙。

4.2 中國人民銀行沒有貨幣政策最終決定權(quán)

《中國人民銀行法》第五條第一款中規(guī)定：“中國人民銀行就年度的貨幣供應(yīng)量、利率、匯率以及國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)做出的決定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后方可執(zhí)行?！边@一條款說明，當(dāng)前我國重要的貨幣政策，如利率、匯率、年度貨幣供應(yīng)量的調(diào)節(jié)，都要經(jīng)過國務(wù)院的審批，我國重要貨幣政策的最終決策者實(shí)際上是國務(wù)院，中國人民銀行得以發(fā)揮決定權(quán)的范圍很小。

4.3 現(xiàn)行的行長負(fù)責(zé)制暴露出諸多弊端

現(xiàn)行的負(fù)責(zé)制將貨幣政策決策的重任強(qiáng)加于一個人的肩上，這就加大了行長的責(zé)任，一個人的能力是有限的，當(dāng)把銀行的所有責(zé)任加于一人身上時，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也大了。另外，中國人民銀行行長是由國務(wù)院總理提名、國家主席任免，這一人事制度加大了政府當(dāng)局為達(dá)到控制中央銀行決策的目的，而刻意挑選服從于政府的人選的可能性。

4.4 貨幣政策委員會存在諸多問題亟待改革

1997年4月15日，國務(wù)院頒布并實(shí)施了《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》，正式設(shè)立貨幣政策委員會，作為制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)。這樣的定位決定了在日常工作中，貨幣政策委員會主要負(fù)責(zé)提供咨詢方面的服務(wù)，在必要時針對貨幣政策事項(xiàng)提出一些建議，但并不享有任何的貨幣政策決策權(quán)[6]。另外，貨幣政策委員會的人員組成中，政府官員占據(jù)了大多席位，有些委員身兼數(shù)職，并且有些并不具有金融方面的專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗(yàn)，這必然會削弱央行的獨(dú)立性。

5 結(jié)語

從上文我們可以看出，雖然中國人民銀行的獨(dú)立性呈現(xiàn)上升趨勢，但是很多方面仍存在獨(dú)立性不足的問題，筆者認(rèn)為中國人民銀行應(yīng)該就上述問題方面做出改進(jìn)，首先在貨幣政策目標(biāo)方面，央行應(yīng)該明確單一目標(biāo)，同時給出幣值穩(wěn)定的參考指數(shù)，比如通貨膨脹率、CPI等量化指標(biāo)；其次，就貨幣政策工具方面，國務(wù)院應(yīng)該給與央行自主決定貨幣工具的權(quán)利，不應(yīng)該把中央銀行當(dāng)做實(shí)現(xiàn)政府意愿的橋梁；再次，就行長負(fù)責(zé)制來說，不應(yīng)把所有的責(zé)任加于行長一人身上，同時取消國家主席對行長的任命，改為人民代表大會選舉，行長的選舉程序、標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)更加透明；最后，貨幣政策委員會來說，應(yīng)該給與其實(shí)權(quán)，讓其真正的參與到貨幣政策的制定、實(shí)施中，同時貨幣政策委員會委員應(yīng)減少政府官員的比例，增加一些具有專業(yè)金融知識和經(jīng)驗(yàn)的人才，使其不再形同虛設(shè)。

[1] 賀江.中國央行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性高于美日,周小川連任為央行加分[N].華夏時報(bào),2013-04-08.

[2] 曾建中.論中央銀行在金融生態(tài)系統(tǒng)中的角色定位[M].北京:中國金融出版社,2011.

[3] 楊建瑩.中國人民銀行獨(dú)立性評估:倫格尼-塞茨方法的運(yùn)用[J].制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,2008(02).

[4] 蔡志剛.中央銀行獨(dú)立性與貨幣政策[M].北京:中國金融出版社,2004.

[5] 方芳.我國中央銀行獨(dú)立性對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響[D].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2011.

[6] 紀(jì)晴.基于LS指標(biāo)對我國中央銀行獨(dú)立性的測度[J].知識經(jīng)濟(jì),2009(5X).

[7] 中華人民共和國中國人民銀行法.1995年3月18號第八屆全國人民代表大會第三次會議通過[S].

[8] 中華人民共和國中國人民銀行法(修正).2003年12月27號第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修正[S].

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