溫萬祥

人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)研究

溫萬祥

預(yù)算定額管理是部門預(yù)算改革的重要內(nèi)容。本文從人民銀行實施公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了構(gòu)建人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)想和相關(guān)建議。

人民銀行 公用經(jīng)費(fèi) 預(yù)算定額

隨著我國預(yù)算體制改革的不斷深入和人民銀行履職工作的不斷發(fā)展，完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)成為推進(jìn)部門預(yù)算改革的重要方向。因此，研究和制定人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實意義和緊迫性。

一、定 義

預(yù)算定額是財政部按照行政事業(yè)類單位的工作性質(zhì)和職責(zé)，根據(jù)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)的合理需要，結(jié)合財力的可能，考慮各部門占有的資源等條件和實際支出水平，對各項支出所規(guī)定的指標(biāo)限額，是對各部門或單位使用人力、物力、財力所規(guī)定的費(fèi)用控制標(biāo)準(zhǔn)。

二、構(gòu)建人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的重要性

（一）建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算編制和分配的重要依據(jù)。通過綜合考慮國家政策方針、社會物價水平及單位性質(zhì)、人員、工作量、資產(chǎn)等多方面因素，以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)編制和分配的預(yù)算，依據(jù)更充分、數(shù)據(jù)更合理，能滿足人民銀行各項支出的實際需求，有利于對預(yù)算資金的合理控制和使用。

（二）建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要尺度。設(shè)定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，從而采取應(yīng)對措施，推動人民銀行財務(wù)預(yù)算管理向科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化方向發(fā)展。

（三）建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)預(yù)算公開、透明的重要保障。建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，有利于向社會各界公開人民銀行財務(wù)構(gòu)成，使社會各界充分了解人民銀行的預(yù)算編制依據(jù)、分配過程和使用結(jié)果，實現(xiàn)人民銀行財務(wù)預(yù)算公開、透明，強(qiáng)化社會監(jiān)督。

三、人民銀行實施公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算

定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，人民銀行按照財政部制定的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工作實際，分別制定了人民銀行會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)和招待費(fèi)等管理辦法，促使預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，但卻未從深層次上探討建立科學(xué)、合理的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）尚未建立完善的公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額。沒有完善的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算編制依據(jù)不充分，影響預(yù)算編制質(zhì)量，預(yù)算審核缺乏標(biāo)準(zhǔn)，只能評審預(yù)算總體是否合理，預(yù)算分析不能深入分析導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果的直接原因，無法查明真正存在的問題，誤導(dǎo)預(yù)算評價；預(yù)算編制主要采取基數(shù)加增長的方式，預(yù)算編制與年度工作計劃不能有機(jī)結(jié)合，不能滿足預(yù)算精細(xì)化管理要求。

（二）缺乏對公用經(jīng)費(fèi)支出的因素分析，不能合理制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。一是缺乏對預(yù)算數(shù)和實際支出數(shù)之間的差異性分析，未將變動中的各種支出因素考慮進(jìn)去，使預(yù)算的安排與動態(tài)的因素變化脫節(jié)，削弱了預(yù)算的可執(zhí)行性，難以滿足建立預(yù)算定額的要求。二是無法對支出異常的年度進(jìn)行數(shù)據(jù)修正，影響了預(yù)算定額的準(zhǔn)確性。特別是支出存在特殊情況的年份，如不對異動的因素進(jìn)行分析，剔除臨時性的、非正常因素的影響，然后對決算數(shù)進(jìn)行修正后再作為編制預(yù)算定額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使預(yù)算定額包含了非正常因素的作用，影響了定額的準(zhǔn)確性。

（三）公用經(jīng)費(fèi)各預(yù)算賬戶的核算內(nèi)容各不相同，且核算內(nèi)容的影響因素也不一致，難以找到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法對各預(yù)算賬戶的定額進(jìn)行科學(xué)測算，制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。從公用經(jīng)費(fèi)各賬戶之間來看，如“辦公費(fèi)”和”取暖費(fèi)”預(yù)算賬戶，由于核算內(nèi)容不同，使其影響因素也不同。影響辦公費(fèi)支出的主要因素日常辦公用品的消耗量和市場價格；而影響取暖費(fèi)支出的主要因素是辦公樓面積和政府供暖價格定價。從公用經(jīng)費(fèi)某一賬戶來看，如“交通費(fèi)”賬戶，主要用于核算單位車輛等交通工具的燃油費(fèi)、維修費(fèi)、過路過橋費(fèi)、保險費(fèi)和安全獎勵等多項支出，難以從各項支出內(nèi)容之間制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。

四、構(gòu)建人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)想

建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系可分為三個步驟：一是定額費(fèi)用項目編制；二是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及差異性分析；三是績效預(yù)算指標(biāo)體系建設(shè)。

（一）定額費(fèi)用項目編制（指標(biāo)確定及分類）。

公用經(jīng)費(fèi)定額可分為固定費(fèi)用與變動費(fèi)用，固定費(fèi)用采用歷年基數(shù)統(tǒng)計分析和“定額包干”方式確定，變動費(fèi)用采用因素分析法和額定成本法確定其分類和歸屬。如表1所示：

表1 人民銀行費(fèi)用預(yù)算定額框架架構(gòu)建議表

固定費(fèi)用（FF）：指公用經(jīng)費(fèi)中物業(yè)管理費(fèi)、取暖費(fèi)、福利費(fèi)等每年支出金額變化不大的項目。變動費(fèi)用中支出因素確定但不可估量的印刷費(fèi)、郵電費(fèi)、交通費(fèi)和維修費(fèi)，可采用“定額包干”的方式確定每年發(fā)生額，因此也將其作為固定費(fèi)用對待。

變動費(fèi)用（VF）：指公用經(jīng)費(fèi)中辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等占比較大而又切實可控費(fèi)用，變動費(fèi)用作為費(fèi)用控制的重點。

總費(fèi)用（TF）：指費(fèi)用實際執(zhí)行總額，包含固定費(fèi)用與變動費(fèi)用。

核批預(yù)算額（HF）指上級行核批的預(yù)算金額。

當(dāng)預(yù)算核批金額與實際執(zhí)行金額相吻合時為最佳預(yù)算點，超預(yù)算支出會使得經(jīng)費(fèi)供應(yīng)緊張，不能滿足日常業(yè)務(wù)需要；相反，預(yù)算盈余又會造成資源浪費(fèi)，不利于資金合理配置與使用效益。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及差異分析（指標(biāo)選擇及分析）。

在預(yù)算執(zhí)行中，要及時總結(jié)階段預(yù)算完成情況，將預(yù)算核定額按季進(jìn)行劃分，對預(yù)算額與實際發(fā)生額進(jìn)行比較分析，尋找差異項目，分析差異的原因，并提出行之有效的對策建議，為下一步預(yù)算管理提供監(jiān)控重點（如表2所示）。

同時，預(yù)算執(zhí)行過程中，以各部門為預(yù)算考核對象，各科室負(fù)責(zé)人為目標(biāo)責(zé)任人，將費(fèi)用開支按照科室歸屬分類、進(jìn)行考核，為部門控制、預(yù)算調(diào)整和績效考評激勵提供依據(jù)（如表3所示）。

（三）績效預(yù)算指標(biāo)體系建設(shè)（指標(biāo)體系建模）。

預(yù)算執(zhí)行差異分析中，從預(yù)算編制和執(zhí)行角度出發(fā)，現(xiàn)將預(yù)算目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)引入預(yù)算指標(biāo)體系，將近三年的公用經(jīng)費(fèi)加權(quán)平均測算各項目目標(biāo)值，計算實際執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)偏差百分比，并賦予各項目指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用離差分析，匯總得出全年部門預(yù)算控制效率（如表4所示）。

表2 項目預(yù)算執(zhí)行差異分析

表3 部門預(yù)算執(zhí)行差異分析

表4 公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)評價分析

其中：SF實際發(fā)生費(fèi)用；

EF測算的目標(biāo)值；

W各費(fèi)用項目權(quán)重；

W權(quán)重反映了評價主體對指標(biāo)集合所含分量，在進(jìn)行方差分析時，應(yīng)合理科學(xué)確定各指標(biāo)權(quán)重，建立預(yù)算指標(biāo)評價體系。

五、構(gòu)建人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

（一）建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)框架體系。首先，成立預(yù)算定額管理領(lǐng)導(dǎo)小組并明確各部門責(zé)任分工。其次，制定一套符合人民銀行工作實際的預(yù)算定額確定、發(fā)布、執(zhí)行、修訂、考核等管理流程。最后，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（即預(yù)算管理部門）牽頭和組織各歸口部門按照一定的科學(xué)方法確定具體的定額標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后發(fā)布執(zhí)行。

（二）建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)編制方法。根據(jù)人民銀行公用經(jīng)費(fèi)支出的內(nèi)容、性質(zhì)、作用等因素，可將公用經(jīng)費(fèi)分為剛性支出和非剛性支出兩大類。剛性支出是指確保人民銀行日常辦公所必須的支出，在政策性因素和客觀條件不變的情況下，采取數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計分析測算真實需求。非剛性支出主要受工作的業(yè)務(wù)量影響，可分為兩種類型，一種是支出因素相對確定并可以估量和控制的，可采取因素分析法和額定成本法作為定額編制的測算方法。一種是支出因素相對確定但不可估量的，可采取“定額包干”的編制原則，通過歷史數(shù)據(jù)分析和額定成本等編制技術(shù)手段，確定一個包干定額，由各部門根據(jù)實際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

（三）建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)信息管理數(shù)據(jù)庫。首先，通過全面清查單位的資產(chǎn)狀況，摸清家底后，將確定定額所需要的信息逐一登記在冊。在此基礎(chǔ)上，對基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分析、測算，確定公用經(jīng)費(fèi)各項支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立信息管理數(shù)據(jù)庫，通過對上年預(yù)算定額執(zhí)行情況的分析和對比，結(jié)合政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，及時更新下一年度定額項目及標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)逐年更新，動態(tài)管理的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，為預(yù)算編制、分配和執(zhí)行提供可靠的依據(jù)。

（四）建立規(guī)范的人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)評估系統(tǒng)。一是對公用經(jīng)費(fèi)支出的各個項目定期進(jìn)行客觀公正的監(jiān)控評價和綜合考核，作為動態(tài)調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。二是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，將評價指標(biāo)、評價結(jié)果與定額標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，作為調(diào)節(jié)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要手段，提高預(yù)算資金的使用效益。三是對公用經(jīng)費(fèi)定額的編制方法，編制依據(jù)和績效考評等情況，依法接受內(nèi)外部審計監(jiān)督。

［1］劉婕，牛美麗.中國政府預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的確定：以A省為例.公共管理研究，2007（1）

［2］尹祥領(lǐng).完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進(jìn)基本支出預(yù)算公平.預(yù)算管理與會計，2008（12）

［3］余中.建立科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)、透明的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系.預(yù)算管理與會計，2009（12）

［4］王強(qiáng)，辛祥玉.構(gòu)建人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的思考.金融發(fā)展研究.2011（5）

［5］覃道愛.人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的框架體系研究.海南金融2011（12）

Research of Fixed Public Budget Standard of PBC

WEN Wang-xiang
Central Branch of Yinchuan,People's Bank of China,Yinchuan 75000

Fixed budget management is an important part of budget reform for the budget department.This paper starts from the current situation and problems of fixed public budget standard in the implementation of the People's Bank,proposes ideas and recommendations to build the fixed public budget standard system for People's Bank of China.

The People's Bank of China,Public Funds,Fixed Budget

F230

A

溫萬祥，男，漢族，四川峨眉山人，人民銀行銀川中心支行會計師，研究方向：預(yù)算管理；寧夏銀川，750001