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        論實(shí)施“有力度”的積極財(cái)政政策:內(nèi)涵解析與路徑選擇

        2015-06-06 11:44:36潘文軒
        關(guān)鍵詞:赤字財(cái)政政策力度

        潘文軒

        (1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院,北京 100028;2.上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部,上海 200233)

        論實(shí)施“有力度”的積極財(cái)政政策:內(nèi)涵解析與路徑選擇

        潘文軒1,2

        (1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院,北京 100028;2.上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部,上海 200233)

        中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出積極財(cái)政政策要有力度,“有力度”應(yīng)體現(xiàn)在力度大小適宜、力度結(jié)構(gòu)合理、力度漏損較小三個(gè)方面。當(dāng)前,進(jìn)一步加大財(cái)政政策的擴(kuò)張力度仍有必要性與可行性,但須以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控為上限。在總量擴(kuò)張受限的情況下,優(yōu)化積極財(cái)政政策的力度結(jié)構(gòu)具有突出重要性,為此,要合理確定財(cái)政政策的發(fā)力重點(diǎn)并選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ呓M合。而要減少政策執(zhí)行中的力度漏損,關(guān)鍵舉措在于消除中間環(huán)節(jié)梗阻、盤活財(cái)政存量資金、強(qiáng)化財(cái)政法治約束。

        積極財(cái)政政策;力度大??;力度結(jié)構(gòu);力度漏損

        一、積極財(cái)政政策“有力度”的內(nèi)涵:理論解析及啟示

        要實(shí)施有力度的積極財(cái)政政策,首先要弄清楚“有力度”一詞的具體內(nèi)涵。這樣,才能準(zhǔn)確把握繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的路徑和著力點(diǎn)。基于財(cái)政政策運(yùn)行全過程的考察,筆者認(rèn)為可從力度大小、力度結(jié)構(gòu)和力度漏損三方面來詮釋積極財(cái)政政策“有力度”的完整含義。

        (一)第一層含義:力度大小適宜

        積極財(cái)政政策即擴(kuò)張性財(cái)政政策,積極財(cái)政政策的力度首先表現(xiàn)為財(cái)政政策擴(kuò)張力度的大小,它通過減稅增支規(guī)模進(jìn)而財(cái)政赤字水平變化獲得直觀反映。不過,由于財(cái)政收入同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)因素與政策因素的影響,財(cái)政赤字變化并不完全歸因于政府主動(dòng)采取的財(cái)政政策選擇,所以不能簡(jiǎn)單以赤字水平變動(dòng)來衡量財(cái)政政策擴(kuò)張的力度大小。只有將經(jīng)濟(jì)周期性變化產(chǎn)生的周期性赤字排除后所得到的結(jié)構(gòu)性赤字,才是正確判斷財(cái)政政策方向和力度的指示器[1]。據(jù)此,要使積極財(cái)政政策有力度,自然要求主動(dòng)提高結(jié)構(gòu)性赤字的水平。不過,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政赤字是緊密相關(guān)的,赤字率過高容易帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。所以,積極財(cái)政政策的力度應(yīng)當(dāng)有上限約束,以避免減稅增支規(guī)模過大而影響財(cái)政自身的可持續(xù)性。由此,得到積極財(cái)政政策“有力度”的第一層含義,那就是財(cái)政政策擴(kuò)張的力度大小適宜。

        (二)第二層含義:力度結(jié)構(gòu)合理

        實(shí)施有力度的積極財(cái)政政策,歸根結(jié)底是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo),包括穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公平分配等。只有能較好實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的政策才能稱為真正有力度的政策。因此,要全面地認(rèn)識(shí)積極財(cái)政政策的力度,不可脫離對(duì)政策績(jī)效的考量。實(shí)踐中的積極財(cái)政政策,既可能出現(xiàn)擴(kuò)張力度很大但結(jié)果不甚理想的“事倍功半”的情況,也可能出現(xiàn)擴(kuò)張力度適中卻取得顯著經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的“事半功倍”的情況。其原因在于,積極財(cái)政政策的績(jī)效,不僅取決于政策本身的力度大小,還取決于力度結(jié)構(gòu)是否合理。所謂力度結(jié)構(gòu):一是指財(cái)政政策的作用方向及重點(diǎn),包括針對(duì)哪些群體減稅、在哪些領(lǐng)域增加支出;二是指各種財(cái)政政策工具——財(cái)政投資、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、公債等的搭配運(yùn)用模式。力度結(jié)構(gòu)的安排,使得積極財(cái)政政策除了結(jié)構(gòu)性赤字水平這一總量表現(xiàn)外,還具有一定的結(jié)構(gòu)性特征,這種結(jié)構(gòu)性特征對(duì)財(cái)政政策的最終績(jī)效有相當(dāng)程度的影響。因此,積極財(cái)政政策“有力度”的第二層含義就是政策力度結(jié)構(gòu)的選擇比較合理。

        (三)第三層含義:力度漏損較少

        政策執(zhí)行偏差是公共政策運(yùn)行中的一種普遍現(xiàn)象。執(zhí)行者態(tài)度、目標(biāo)團(tuán)體影響力[2]、政策模糊性和沖突性[3]等諸多因素均有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。就財(cái)政政策而言,各種執(zhí)行偏差現(xiàn)象也較為普遍,突出表現(xiàn)在擠占挪用財(cái)政資金、拖延預(yù)算執(zhí)行、隨意減免稅、亂收費(fèi)等行為上。政策執(zhí)行狀況如何,對(duì)積極財(cái)政政策的力度有著不可忽視的重要影響。從政策執(zhí)行環(huán)節(jié)來看,有力度的積極財(cái)政政策,應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為各項(xiàng)具體政策得到中央與地方各級(jí)政府及時(shí)、規(guī)范、嚴(yán)格的執(zhí)行與落實(shí)。政策的執(zhí)行水平越高,初始力度在實(shí)施中的減損就越少,政策落實(shí)的效力也就越能得到保證。由此,歸納得到積極財(cái)政政策“有力度”的第三層含義:執(zhí)行中的力度漏損較少。

        (四)三層含義的整合及政策啟示

        圖1 基于政策運(yùn)行全過程的積極財(cái)政政策力度內(nèi)涵框架

        關(guān)于積極財(cái)政政策“有力度”內(nèi)涵的三層次闡釋,是相互關(guān)聯(lián)、相互銜接的,可以通過考察公共政策運(yùn)行過程加以整合。任何公共政策的運(yùn)行,都至少要經(jīng)過政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等環(huán)節(jié)。財(cái)政政策作為公共政策的一種類型,也同樣如此。對(duì)積極財(cái)政政策的力度而言,政策制定環(huán)節(jié)確定初始力度的大小和結(jié)構(gòu),政策執(zhí)行環(huán)節(jié)影響力度的漏損;之后,以政策評(píng)估環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù),在政策調(diào)整環(huán)節(jié)對(duì)力度大小與結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化(圖1)。這樣一個(gè)基于政策運(yùn)行全過程的概念框架,對(duì)實(shí)施“有力度”的積極財(cái)政政策所帶來的啟示為:要以前期政策的實(shí)施績(jī)效為重要依據(jù),不斷調(diào)整政策的力度大小、優(yōu)化政策的發(fā)力方式。

        二、實(shí)施路徑之一:把握積極財(cái)政政策的力度大小

        (一)進(jìn)一步加大積極財(cái)政政策力度仍有必要性與可行性

        繼續(xù)加大積極財(cái)政政策的擴(kuò)張力度是新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政提出的要求。新世紀(jì)以來,從我國(guó)國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)變化來看,無論是初次分配環(huán)節(jié)還是經(jīng)過再分配后,政府部門的收入比重均趨于上升,資源配置呈現(xiàn)出向政府過度集中的態(tài)勢(shì),這在一定程度上抑制了市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)投資能力。為了優(yōu)化國(guó)民收入分配格局、增強(qiáng)市場(chǎng)發(fā)展活力、更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,政府有必要加大減稅力度,更多讓利于企業(yè)和居民。再就支出方面而言,進(jìn)入新常態(tài)后,財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所要承擔(dān)的職能作用日趨重要:在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)上,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與加快基礎(chǔ)領(lǐng)域科技創(chuàng)新需要加大財(cái)政投入;在社會(huì)民生改善上,擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面、提升公共服務(wù)質(zhì)量水平對(duì)民生性支出提出了剛性增長(zhǎng)需求;在生態(tài)文明建設(shè)上,增加對(duì)污染防治和環(huán)境修復(fù)的財(cái)政投入是打造綠色中國(guó)的必要條件;另外,包括“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在內(nèi)的新時(shí)期國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施,也離不開有力的財(cái)政支持。

        不過,加大積極財(cái)政政策擴(kuò)張力度還應(yīng)考慮可行性問題。自2008年實(shí)施積極財(cái)政政策以來,我國(guó)赤字規(guī)模總體上呈擴(kuò)大趨勢(shì),由2008年的1 262億元增加到了2014年的11 312億元。至于赤字率,則有一定波動(dòng),2009年最高時(shí)達(dá)到2.28%,目前為1.78%。然而,由于赤字同時(shí)受經(jīng)濟(jì)和政策雙重因素影響,因此需要用結(jié)構(gòu)性赤字來準(zhǔn)確反映政策擴(kuò)張力度的大小。本文運(yùn)用消除趨勢(shì)法[4-5]對(duì)2008年以來我國(guó)的結(jié)構(gòu)性赤字率進(jìn)行了測(cè)算。結(jié)果顯示如圖2。2008年以來,歷年的財(cái)政政策均具有主動(dòng)擴(kuò)張性質(zhì),擴(kuò)張力度在2010年達(dá)到最大,之后趨于減弱,到2014年又明顯加大。

        圖2 我國(guó)積極財(cái)政政策實(shí)施期間的赤字率及其分解

        (二)適當(dāng)加大積極財(cái)政政策力度要以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控為上限

        盡管我國(guó)目前的財(cái)政赤字率尚處于安全范圍內(nèi),但考慮到今后經(jīng)濟(jì)下行壓力有可能增加周期性赤字,總的赤字率將進(jìn)一步趨近3%的警戒線。這要求擴(kuò)張性政策的安排,應(yīng)根據(jù)總赤字水平控制線及預(yù)期周期性赤字率來把握好擴(kuò)大減稅增支規(guī)模的幅度。另外,財(cái)政赤字率也并非判斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況的唯一指標(biāo)。Hana Polackova等人提出從政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)或凈價(jià)值角度來衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、政府凈價(jià)值受到威脅時(shí),也會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[6]。因此,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅表現(xiàn)為收入與支出的失衡(較高的赤字率),還表現(xiàn)為資產(chǎn)與負(fù)債間的不匹配(較高的負(fù)債率)。截至2012年底,全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%,總債務(wù)率為113.41%,逾期債務(wù)率為5.38%。盡管這三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處于國(guó)際控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi),但由于債務(wù)增長(zhǎng)較快、債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴度偏高,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。

        把握好積極財(cái)政政策的擴(kuò)張力度還應(yīng)當(dāng)在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)之間作好平衡。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速、人口老齡化加快、收入差距擴(kuò)大、資源環(huán)境承載力下降,各類公共風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府承擔(dān)和化解公共風(fēng)險(xiǎn)過程中可能出現(xiàn)的一種結(jié)果[7],財(cái)政在通過減稅增支來化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域公共風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也導(dǎo)致了赤字與債務(wù)的擴(kuò)張,使自身風(fēng)險(xiǎn)隱患增多。

        三、路徑之二:優(yōu)化積極財(cái)政政策的力度結(jié)構(gòu)

        (一)合理確定財(cái)政政策發(fā)力重點(diǎn),并從增量和存量?jī)煞矫嫣峁┵Y源

        由于要守好風(fēng)險(xiǎn)可控的底線,積極財(cái)政政策的擴(kuò)張力度必然會(huì)受到一定限制。面對(duì)當(dāng)前局部性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較為突出以及某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì),大規(guī)模的、全面性的總量擴(kuò)張不具有可行性。

        積極財(cái)政政策發(fā)力方向的選擇,即財(cái)政政策資源在不同領(lǐng)域配置結(jié)構(gòu)的安排,主要考慮兩方面的因素:第一個(gè)因素是財(cái)政職能范圍與作用邊界。從理論上講,財(cái)政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限定在提供公共產(chǎn)品與彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi),不應(yīng)介入市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域。但僅僅考慮這一因素,財(cái)政的作用空間依然較大,難以分清主次輕重緩急。為此,還要考慮第二個(gè)因素,那就是現(xiàn)階段的國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的突出問題,尤其是當(dāng)前新常態(tài)下所面臨的矛盾與瓶頸。將有限的財(cái)政資源集中于這些領(lǐng)域,有助于“集中財(cái)力辦大事”,避免資源過于分散而降低政策成效。以上兩大因素的交集,決定了積極財(cái)政政策今后應(yīng)主要瞄準(zhǔn)如下幾個(gè)領(lǐng)域發(fā)力:一是具有顯著外溢性的創(chuàng)新活動(dòng),尤其是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性研究,這對(duì)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力意義重大。二是城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品與服務(wù)體系。重點(diǎn)在于通過改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系,縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。三是關(guān)乎民生福祉的社會(huì)事業(yè),包括義務(wù)教育、基本社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、保障性住房、就業(yè)服務(wù)等,它們直接關(guān)系到惠民目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是中小企業(yè)特別是小微企業(yè)的發(fā)展。小微企業(yè)在促進(jìn)就業(yè)、改善收入分配等方面有不可替代的作用,但它們由于各種內(nèi)外部因素,往往在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不公平的弱勢(shì)地位,這就要求政府運(yùn)用“看得見的手”為其發(fā)展?fàn)I造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

        圖3 積極財(cái)政政策的發(fā)力重點(diǎn)及加大支持力度的資源來源

        不過,如果單依靠預(yù)算增量安排來加大對(duì)上述領(lǐng)域的支持,財(cái)政政策的力度可能顯得偏弱①在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下,增量上的減稅增支擴(kuò)張計(jì)劃要受到赤字率上限的約束。。為此,存量調(diào)整舉措是必不可少的。財(cái)政通過逐步收縮乃至退出當(dāng)前偏離其應(yīng)有職能的活動(dòng)——如具有競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)的投資項(xiàng)目與業(yè)務(wù)、以招商引資為導(dǎo)向的變相區(qū)域性稅收優(yōu)惠②國(guó)家審計(jì)署的一份調(diào)查報(bào)告顯示:被調(diào)查的54個(gè)縣中,有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國(guó)家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件,以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政收入70.43億元,其中2011年變相免征33.36億元,相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。、對(duì)上市公司的過度補(bǔ)貼③近年來,中央與地方政府對(duì)上市公司的補(bǔ)助呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì):2010年為400億元,2011年為470億元,2012年為564億元,2013年為716億元,2014年上半年達(dá)到322.63億元。其中,相當(dāng)一部分補(bǔ)助資金流向了產(chǎn)能過剩行業(yè)。等,可釋放出大量被不當(dāng)擠占的財(cái)政資源,從而為需要重點(diǎn)發(fā)力的領(lǐng)域提供更充足的財(cái)力支持。在推進(jìn)存量調(diào)整的過程中,還有必要盡快改變目前部分支出項(xiàng)目與財(cái)政收支增幅和GDP掛鉤的機(jī)制,避免財(cái)政資源配置格局被固化而難以靈活調(diào)整。

        (二)積極優(yōu)化財(cái)政政策工具組合,最大限度發(fā)揮政策合力作用

        財(cái)政政策工具效果的充分發(fā)揮,首先要求根據(jù)各類工具的特點(diǎn),有針對(duì)性地運(yùn)用于合適的領(lǐng)域。以支持產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新為例,可運(yùn)用的財(cái)政政策工具包括財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政擔(dān)保、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等。從產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新周期角度看,不同政策工具因其特點(diǎn)差異而分別適用于不同的創(chuàng)新階段:財(cái)政投資最能體現(xiàn)財(cái)政的公共性特征,是財(cái)政支持科技創(chuàng)新的最直接方式,應(yīng)成為外溢性明顯、不確定性較高的基礎(chǔ)研究階段的主要經(jīng)費(fèi)來源;而在應(yīng)用研究階段,由于核心技術(shù)和新型產(chǎn)品研發(fā)周期較長(zhǎng)、投資規(guī)模較大,也需要相當(dāng)比例的財(cái)政投資。財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和財(cái)政擔(dān)保均屬具有財(cái)政杠桿性質(zhì)的間接扶持手段,比較適用于創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化階段,在花費(fèi)少量財(cái)力的情況下帶動(dòng)大量社會(huì)資金投入創(chuàng)新活動(dòng),從而提高財(cái)政資源的利用效率。至于政府采購(gòu),可在創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后加以運(yùn)用,以從需求層面間接支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。

        在財(cái)政資源有限、財(cái)政壓力較大的情況下,財(cái)政政策工具的運(yùn)用還應(yīng)力求盡可能“花少量的錢、辦更多的事”。而要做到這一點(diǎn),只能從財(cái)政模式轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新上尋找思路、謀求對(duì)策?;仡櫼酝呢?cái)政擴(kuò)張歷程,直接投資手段運(yùn)用的比重較大、頻率較高,如1998—2004年以9 100億元國(guó)債資金支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、2008年國(guó)際金融危機(jī)后安排的40 000億投資等。但在當(dāng)前,無論是從財(cái)力、風(fēng)險(xiǎn)還是效率角度考慮,這種過于偏重直接投資的財(cái)政模式均不可持續(xù)。今后,應(yīng)轉(zhuǎn)變政策思路,除部分公共性很強(qiáng)的項(xiàng)目以財(cái)政直接投資為主外,其他領(lǐng)域宜更多采用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等間接工具進(jìn)行支持或調(diào)節(jié)。這些間接工具的比較優(yōu)勢(shì),一方面在于能節(jié)約各級(jí)政府財(cái)力、緩解財(cái)政收支壓力;而更重要的方面是有助于減少財(cái)政對(duì)市場(chǎng)的扭曲作用,使財(cái)政政策在實(shí)施中與市場(chǎng)運(yùn)行內(nèi)在機(jī)制更好契合。此外,如何通過制度創(chuàng)新增強(qiáng)財(cái)政資源引導(dǎo)、撬動(dòng)社會(huì)資本的“杠桿”作用,也值得我們?cè)趯?shí)踐中加以研究探索。近年來,PPP(公私合作伙伴)作為一種新型財(cái)政投入方式,因具有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)特征[8],逐漸開始受到各地政府的重視和青睞。在供水、供電、通信、交通等投資規(guī)模較大、需求比較穩(wěn)定的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中引入PPP,有利于充分發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用。

        四、路徑之三:減少積極財(cái)政政策的力度漏損

        (一)減少中間梗阻,確保財(cái)政扶持政策落實(shí)到受益對(duì)象

        近年來,財(cái)政部門為了扶持某些重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展,推出了不少有針對(duì)性的財(cái)政扶持政策,但由于信息不對(duì)稱、身份認(rèn)定難、審批程序繁等原因,導(dǎo)致上述政策未能完全惠及目標(biāo)群體,使政策力度打了折扣。盡管目前我國(guó)扶持小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策較多,但相當(dāng)一部分小微企業(yè)并不十分了解相關(guān)政策,還有一些小微企業(yè)因中間手續(xù)較為繁瑣而自動(dòng)放棄享受,最終削弱了政策扶持效力。

        要減少和消除各種中間環(huán)節(jié)的梗阻,關(guān)鍵在于按打造服務(wù)型政府要求,努力完善財(cái)稅部門的工作流程,可行舉措包括:第一,提高財(cái)政政策透明度,努力做好各類財(cái)政扶持政策的信息公開、宣傳、咨詢工作,減少信息不對(duì)稱;第二,不斷增強(qiáng)財(cái)稅部門的主動(dòng)服務(wù)意識(shí),積極幫助符合條件的企業(yè)與個(gè)人爭(zhēng)取各項(xiàng)稅收優(yōu)惠和資金支持,促進(jìn)服務(wù)重心的下沉;第三,進(jìn)一步實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策管理由審批改為備案,對(duì)繼續(xù)保留審批的事項(xiàng)也要簡(jiǎn)化流程,盡可能降低目標(biāo)對(duì)象為享受優(yōu)惠政策而付出的交易成本。

        (二)盤活財(cái)政存量資金,減少預(yù)算資金的閑置與沉淀

        財(cái)政存量資金是指預(yù)算年度截止前,按預(yù)算安排本應(yīng)支出但實(shí)際尚未使用而留存下來的資金。適量的存量資金能滿足政府的應(yīng)急需要,但如果存量規(guī)模超過合理限度,就會(huì)導(dǎo)致資金的閑置與沉淀,降低資金實(shí)際利用效率,進(jìn)而弱化財(cái)政政策的實(shí)施效果。財(cái)政存量資金主要包括國(guó)庫存款與財(cái)政專戶資金,近年來,這兩類資金總體上呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì),其余額目前處于偏高水平。

        大量財(cái)政資金沉淀下來未及時(shí)支出使用,主要癥結(jié)在于預(yù)算管理的不完善以及轉(zhuǎn)移支付制度上的缺陷。在預(yù)算管理方面,安排不具實(shí)施條件與可行性的支出項(xiàng)目、支出執(zhí)行進(jìn)度拖沓、撥款計(jì)劃與用款時(shí)間不匹配、年末結(jié)余資金長(zhǎng)期滯留等均會(huì)形成閑置資金,這無疑會(huì)削弱積極財(cái)政政策的實(shí)際力度。解決上述問題需要加快預(yù)算管理改革,重點(diǎn)舉措包括:加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目安排的科學(xué)論證,避免“花架子”工程上馬;強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督,對(duì)支出進(jìn)度緩慢、可能最終形成結(jié)余資金的項(xiàng)目,及時(shí)調(diào)減預(yù)算;試行財(cái)政中期預(yù)算,對(duì)跨年度項(xiàng)目按其實(shí)施進(jìn)度需要,將資金分年度納入預(yù)算;改進(jìn)預(yù)算結(jié)余資金管理辦法,除確需按原用途繼續(xù)使用的外,各預(yù)算單位年末結(jié)余資金應(yīng)統(tǒng)一收回財(cái)政部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排,并編入下年度的預(yù)算。而對(duì)于轉(zhuǎn)移支付,關(guān)鍵是解決好預(yù)算下達(dá)不及時(shí)的問題,避免地方政府因當(dāng)年來不及安排支出造成的資金沉淀。

        (三)強(qiáng)化對(duì)財(cái)政行為的法治約束,治理財(cái)政違規(guī)違法現(xiàn)象

        財(cái)政政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差,還與財(cái)政行為缺乏法治約束有密切關(guān)系。針對(duì)財(cái)政政策執(zhí)行中的因違規(guī)違法舉措而減損政策應(yīng)有力度的問題,治本之策是將財(cái)政行為納入法治的軌道,使財(cái)政收支活動(dòng)遵循嚴(yán)格的制度規(guī)范,并對(duì)違法違規(guī)行為人實(shí)行責(zé)任問責(zé)與追究。

        強(qiáng)化財(cái)政法治約束須從收入和支出兩大環(huán)節(jié)入手:對(duì)財(cái)政收入環(huán)節(jié),在當(dāng)前稅收形勢(shì)較為嚴(yán)峻的情況下,要特別堅(jiān)持依法征稅不動(dòng)搖,防止通過突擊收稅、收過頭稅、預(yù)收稅款、亂收費(fèi)等非法手段來增加收入;同時(shí),不以任何理由擅自在落實(shí)法定稅收優(yōu)惠上打折扣。對(duì)財(cái)政支出環(huán)節(jié),一方面要通過完善國(guó)庫集中支付、政府采購(gòu)等支出管理制度,努力壓縮財(cái)政資金違法違規(guī)使用的空間;另一方面要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的全方位監(jiān)督,在財(cái)政監(jiān)督主體由一元主體向多元主體發(fā)展的趨勢(shì)下[9],除了財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督外,還應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督力量對(duì)財(cái)政支出的約束作用。

        [1] 趙昕東.財(cái)政政策方向與力度的指示器:結(jié)構(gòu)性赤字的估算及應(yīng)用[J].財(cái)政研究,2000(10):44-47.

        [2] 錢再見.論公共政策執(zhí)行中的偏差行為[J].探索,2001(4):63-65.

        [3] 湯火箭,劉為民.地方政府對(duì)財(cái)政政策的執(zhí)行策略:一個(gè)分析框架[J].中國(guó)行政管理,2012(10):78-82.

        [4] 沈坤榮,李猛.中國(guó)潛在產(chǎn)出和產(chǎn)出缺口的測(cè)算:1952-2008[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào),2010(5):5-10.

        [5] 王雪標(biāo),王瑛.遼寧省財(cái)政態(tài)勢(shì)及財(cái)政政策效果的實(shí)證分析[J].財(cái)經(jīng)問題研究,2010(9):64-72.

        [6] HANA POLACKOVA BRIXI,MODY ASHOKA.Dealing with government at risk:contingent liabilities and fiscal risk[M].Oxford:World Bank and Oxford University Press,2002.

        [7] 劉尚希.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)分析框架[J].經(jīng)濟(jì)研究,2003(5):23-31.

        [8] 中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)課題組.公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的概念、起源與功能[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(13):4-16.

        [9] 王國(guó)清,祝遵宏.財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑及其維度觀察[J].改革,2009(3):89-94.

        On the Implementation of Powerful Positive Fiscal Policy:Connotation Analysis and Path Selection

        PAN Wen-xuan
        (1.National Academy of Economic Strategy,CASS,Beijing 100028,China;2.Department of Economic,Shanghai Administration Institute;Shanghai 200233,China)

        The central economic work conference put forward that positive fiscal policy should be more powerful.Powerful positive fiscal policy is manifested by moderate policy expansion,reasonable policy structure and effective policy execution.Currently,subject to the fiscal risk controllable for ceiling,there is still a necessity and feasibility to further increase fiscal policy expansion power.Because of policy expansion constraint,policy structure optimization has significant importance to achieve more powerful positive fiscal policy.Therefore,fiscal policy should focus on certain appropriate fields and make reasonable choice of policy tools combination.As for effective policy execution,the key measures includes eliminating obstructions during execution process,taking full advantage of idle funds as well as strengthening fiscal institutional constraint.

        positive fiscal policy;policy expansion power;policy structure;policy execution deficiency

        F812.0

        A

        1672-2817(2015)06-0012-05

        (責(zé)任編輯:王曉紅)

        2015-05-18

        國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“完善結(jié)構(gòu)性減稅政策與促進(jìn)稅收負(fù)擔(dān)合理化問題研究”(12CJY098)

        潘文軒(1982-),男,上海人,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后,上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

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