孫有才

（河北省鐵路管理局局長、高級工程師，河北石家莊050051）

京津冀一體化背景下法國鐵路管理體制對河北省城際鐵路運營管理的啟示

孫有才

（河北省鐵路管理局局長、高級工程師，河北石家莊050051）

法國高速鐵路是歐盟鐵路“網(wǎng)運分離”模式的典型代表。簡要介紹法國高速鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀，著重探討法國鐵路的管理體制。通過對法國鐵路建運機制的分析，提出對河北省城際鐵路發(fā)展的啟示，并研究探討適合河北省城際鐵路的運營管理模式。

高速鐵路；建運機制；城際鐵路；運營管理；法國；河北省

0 引言

“京津冀”一體化背景下，交通一體化必須先行。根據(jù)習近平總書記提出的京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡的指示精神，中央政府相關部門結(jié)合三省市的要求統(tǒng)一編制交通規(guī)劃。規(guī)劃以首都北京為中心，采用“近環(huán)遠線，線環(huán)結(jié)合”的方式輻射到天津和河北周邊11個城市（80多個縣級市），形成“兩環(huán)三線”的區(qū)域城際鐵路網(wǎng)（預建城際線路達1 329 km），為加快河北省內(nèi)城市之間的合作與交流、形成首都經(jīng)濟圈打下堅實的交通基礎。

TB 10623—2014《城際鐵路設計規(guī)范》是我國第一部城際鐵路建設的行業(yè)標準，由國家鐵路局批準發(fā)布，于2015年3月1日起實施。該規(guī)范對城際鐵路進行了明確的定義。城際鐵路是指專門服務于相鄰城市間或城市群，旅客列車設計速度200 km/h及以下的快速、便捷、高密度客運專線鐵路。城際鐵路的線路長度一般介于50～200 km之間。

2013年國務院出臺國發(fā)〔2013〕33號文件《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權和經(jīng)營權。鐵路分類建設的體制改革為城際鐵路的建設與發(fā)展提供了有利的政策環(huán)境。繼珠三角和長三角之后，環(huán)渤海區(qū)域城際鐵路呈現(xiàn)前所未有的發(fā)展機遇。在當前新形勢下，對河北省城際鐵路建設及管理體制等一系列問題進行系統(tǒng)和深入的探討和研究，具有深刻的現(xiàn)實意義和重要的應用價值。

本文借鑒法國鐵路管理體制的先進經(jīng)驗和做法，結(jié)合實際，探討適合河北省經(jīng)濟社會發(fā)展和符合京津冀一體化要求的城際鐵路管理體制。

1 法國鐵路管理體制改革實踐

1.1 法國高速鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

自1832年開始修建第一條鐵路,至今法國已有營業(yè)鐵路約30 990 km。上世紀50年代，法國開始高速鐵路的相關探索。1981年，法國第一條高速鐵路LGV東南線通車運營，這也是歐盟第一條高速鐵路線。截至2011年，法國已通車運營的高速鐵路線路總里程約為2 036 km（見表1）。法國高速鐵路發(fā)展模式為建設新線為主，同時充分利用既有線路，采用全高速-下線運行，即高速線上以270～320 km/h速度運行，既有線上以160 km/h速度運行，縮短了列車的整體運行時間，有效地緩解了運能緊張的局面，從而最大限度地發(fā)揮了鐵路網(wǎng)的作用。法國高速鐵路長遠規(guī)劃新建高速鐵路線長約3 000 km，高速列車通達線路將超過11 000 km，其中需要進行不同程度改造的既有線路大約有6 500 km。

表1 2011年法國主要高速鐵路線路[1]

1.2 法國鐵路管理體制

法國高速鐵路是典型的“建運分離”模式，即高速鐵路的建設與運營分屬兩個不同的法人，建設法人與運營法人之間是契約關系，運營公司（SNCF）同時負責高速鐵路的維護。如圖1所示。

圖1 法國鐵路建運機制[2]

1.2.1 融資模式

綜上所述，對肝門膽管癌合并阻塞性黃疸患者采取介入治療，可以明顯改善肝功能、減輕黃疸，迅速控制癥狀，具有較好的治療效果，對于改善疾病預后具有重要意義。

鐵路項目一般具有很強的公益性，同時投資巨大，僅僅依靠鐵路自身資本積累和私人資本遠遠不夠。高速鐵路建設資金主要有四個來源：1）政府財政直接投資，指中央及地方政府無償給予的財政預算撥款以及各種形式的補貼；2）財政信用投資及財政投資貸款，財政信用投資即以政府提供信用為基礎的投資，主要形式為通過財政擔保進行借款和發(fā)行債券；3）資本市場貸款；4）發(fā)行企業(yè)債券，指區(qū)別于財政信用投資的非政府擔保的債券。

RFF在法國是具有企業(yè)性質(zhì)的國家公共機構(gòu)，負責路網(wǎng)的規(guī)劃、建設和升級改造，以確保路網(wǎng)的整體性。2003—2020年，法國鐵路項目投資達248億歐元，其中國家財政投資27億歐元。法國政府設立運輸基礎設施融資機構(gòu)(AFITF)，其主要任務是運輸基礎設施項目的開發(fā)和財政融資規(guī)劃。AFITF的資金來源主要有：國家撥款、高速公路公司股息、高速公路國有土地使用費等。2006年，法國政府授權RFF采用PPP模式作為新的融資工具進行融資[3]。

法國高速鐵路的融資方式主要有兩種：完全自籌和SNCF發(fā)行的債券及貸款；政府公共補貼加自籌，例如LGV大西洋線。

1.2.2 運營管理體制

法國鐵路運營管理的兩大實體為RFF（路網(wǎng)公司）和SNCF(運營公司)。按照“建運分離”的原則，RFF應負責鐵路基礎設施的維護，但是由于正在成長階段，RFF公司無力承擔鐵路設施的維護工作，故委托SNCF負責鐵路基礎設施的維護。法國鐵路的運營管理模式如表2。

表2 法國鐵路運營管理模式[3]

1.2.3 法國鐵路市場化改革

表3 法國鐵路市場化改革[4]

1.2.4 法國鐵路監(jiān)管體系

在法國，國營鐵路公司是屬于壟斷性的公共機構(gòu)，國家對國鐵的管理主要通過以下形式進行:1）派代表參加國鐵的董事會。即政府直接任命或者決定公司董事長和總經(jīng)理的人選。2）向國鐵派駐代表進行監(jiān)督。政府為監(jiān)督企業(yè)的管理，還向國營鐵路公司派常駐代表，對日常經(jīng)營活動進行監(jiān)督。代表主要來自財政部和鐵路的主管部運輸部。財政部的代表也稱之為鐵路財務總監(jiān)，負責監(jiān)督公司的財務、國有資產(chǎn)的使用等；運輸部的代表主要負責檢查技術、設備等方面的情況，并向運輸部匯報。3）通過簽訂計劃合同進行目標管理。

1.2.5 法國高速鐵路的安全管理模式

法國高速鐵路自投入運行以來，就以其安全性、快速性、便捷性和舒適性等吸引了廣大乘客，成為人們出行時的首選交通工具。30年來，法國高速鐵路共運送旅客17億人次，期間未發(fā)生較大的安全事故。法國高速鐵路的安全管理非常嚴格，主要表現(xiàn)如表4。

表4 法國高速鐵路安全監(jiān)督[5]

2 法國鐵路管理體制對河北省城際鐵路的啟示

2.1 建設融資方面

1997年法國鐵路改革以后，法國建立了以政府為主的多元化的融資模式。從實踐成果看，政府承擔主要責任的高速鐵路建設融資模式在高速鐵路融資上發(fā)揮了很大作用，為高速鐵路的可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。以此為借鑒，國內(nèi)鐵路建設融資由投資主體單一（國家投資或政策性銀行）發(fā)展到興建合資鐵路(投資主體多元化)，組建合資鐵路公司，并且先后開創(chuàng)了“三茂模式”、“朔黃模式”等，初步實現(xiàn)了融資多元化。近幾年，大部分鐵路項目采取合資鐵路模式，并且延伸到重要干線上。例如武廣線、鄭西線、廈深鐵路等均采用合資鐵路的模式，使建設資金來源多元化?；诖?，河北省城際鐵路應建立以政府為主導，市場化為導向，充分利用地方政府和中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）的資金，同時吸收私人資本的多元化融資模式。根據(jù)河北省城際鐵路的線網(wǎng)規(guī)劃，投資規(guī)模巨大，僅僅依靠政府投資和鐵總投資，將會給投資主體帶來沉重負擔，很難實現(xiàn)城際鐵路的可持續(xù)發(fā)展，且不利于城際鐵路的市場化改革。為實現(xiàn)河北省城際鐵路的快速發(fā)展，在國家發(fā)改委和京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室的指導下，京津冀三省市政府及鐵總共同組建京津冀城際鐵路投資有限公司。公司初期注冊資本100億元，由京津冀三省市政府及鐵總按照3∶3∶3∶1的比例共同出資成立，沒有非公有制經(jīng)濟參股，這遠遠滿足不了城際鐵路建設資金的需求。希望借助政府的投入和明確的回報機制，通過建立合理的清算制度，吸引多元化的資本介入。

2.2 運營管理方面

法國鐵路在歐洲鐵路“網(wǎng)運分離”的改革中獨樹一幟。在重組過程中，更加強調(diào)基礎建設投資與運輸業(yè)務的分離，并將市場機制引入鐵路企業(yè)內(nèi)部，為運輸企業(yè)市場化經(jīng)營打下了基礎。在國內(nèi)，鐵道部改革之前，原鐵道部占股比較大的合資鐵路，大部分納入國鐵運行，即委托運營管理（全部委托）。一些自管自營的合資鐵路雖然有一定的自主權，在一定程度上實現(xiàn)建運合一，但是基于國家路網(wǎng)的整體性，行車調(diào)度權高度集中，自管自營的合資鐵路在國鐵面前沒有話語權，形成了受制于國鐵下的“自主經(jīng)營”的局面。我國合資鐵路經(jīng)歷20多年的發(fā)展，積累了豐富的運營管理經(jīng)驗。2013年3月14日，鐵總正式成立，國家鐵路局組建，政企分開，鐵總負責鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮和國家鐵路客貨運輸經(jīng)營管理。針對河北省的省情，根據(jù)我國現(xiàn)有合資鐵路運營模式和河北省目前的城際鐵路規(guī)劃，河北省城際鐵路宜采取具有一定獨立性的、部分委托的運營管理模式。

采用部分委托的模式，合資鐵路公司和鐵路局進行一定程度的合作，形成運營聯(lián)動體和利益共同體，可以避免自管自營模式的“自閉性”。鐵路局可以充分利用合資鐵路資源，兼顧雙方利益，有利于實現(xiàn)河北省城際鐵路公司利益最大化，又解決了列車調(diào)度權及鐵路清算機制對合資鐵路的制約問題。從我國合資鐵路長期運營實踐和發(fā)展看，合資鐵路公司與當?shù)罔F路局聯(lián)合經(jīng)營，并部分委托鐵路局進行運營管理，不失為適合河北省省情路情的運營管理模式。

2.3 行業(yè)監(jiān)管方面

法國鐵路的行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)在明確政府和企業(yè)分工，強化政府對鐵路發(fā)展的扶持責任，界定企業(yè)邊界和政府邊界，明確鐵路企業(yè)和政府的責權利。而我國鐵路進行市場化改革的首要任務也是解決過去政企、政資不分，嚴重制約鐵路發(fā)展的問題。

城際鐵路運營公司是多元化投資形成的、具有獨立法人資格的有限責任公司，依照法律規(guī)定和公司章程自主經(jīng)營、自負盈虧，充分享有法人財產(chǎn)權，并以公司全部財產(chǎn)對債務承擔責任。同時，城際鐵路運營公司在經(jīng)營活動中，必須遵守法律法規(guī)和社會及商業(yè)道德，接受政府和社會公眾的監(jiān)督，承擔相應的社會責任。城際鐵路運營公司與鐵總既有的鐵路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有鐵路局的管理和支配，鐵總只是以出資人的資格參與公司治理。同時城際鐵路運營公司與國家鐵路局以及鐵總不再有行政隸屬關系。因此說河北省城際鐵路運營公司是具有獨立法人資格的有限責任公司，可以市場化的原則組織經(jīng)營。而國家鐵路局應以行業(yè)管理者的角色在行業(yè)法規(guī)、標準、安全等方面實施監(jiān)管，如制定統(tǒng)一的行業(yè)標準、行業(yè)法規(guī)，對城際鐵路運營公司進行安全監(jiān)管、審計監(jiān)督等。鐵總宜作為全行業(yè)的技術支持與行業(yè)指導。這樣國家鐵路局、鐵總、城際鐵路運營公司各司其職，責權明確。

河北省城際鐵路運營公司做為具有獨立法人資格的有限責任公司，進行自主經(jīng)營，可以為我國鐵路市場化改革進一步積累寶貴的經(jīng)驗。

3 結(jié)束語

法國鐵路管理體制改革的實踐經(jīng)驗和做法值得學習，但是西方發(fā)達國家的經(jīng)驗必須與河北省的省情、路情相結(jié)合。比如鐵路市場化改革，鐵路建設的投融資方式是值得我們借鑒的。在運營管理模式上，我們在學習國外經(jīng)驗的同時，應立足國內(nèi)合資鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀和模式，探討一條適合河北省城際鐵路發(fā)展的道路，力爭建立一個城際鐵路準公益性服務與市場競爭相平衡的協(xié)調(diào)機制，開創(chuàng)一個經(jīng)濟效益和社會效益雙贏的局面。政府應隨著城際鐵路運營的發(fā)展需要適時調(diào)整支持政策，在市場作用與公益服務之間發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

[1]張超,譚克虎.法國政府對高速鐵路支持政策研究及啟示[J].鐵道經(jīng)濟研究,2014(4):36-42

[2]林仲洪.瑞典和法國高速鐵路經(jīng)營與管理考察報告[J].鐵道經(jīng)濟研究,2007（1）:38-45

[3]何軍,王烈.國外高速鐵路投融資模式及啟示[J].鐵道運輸與經(jīng)濟, 2010,32(7):62-65

[4]西南交通大學.PPT高速鐵路管理體制[R].成都：西南交通大學

[5]中華人民共和國商務部.法國高速鐵路安全管理模式簡介[EB/ OL]http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/jlyd/201202/20120207979255.html

[6]唐慧.客運專線運營管理及機構(gòu)設置模式探討[D].成都：西南交通大學,2010

（責任編輯：魏艷紅）

The French high-speed railway is a typical representative of European railway which has the feature that net and transportation separated.This paper briefly describes the current situations of French high-speed railway,focuses on the management system.By analyzing the mechanism of French railway construction and transportation,the inspirations for Hebei intercity railway development is proposed,and the suitable operation and management model for Hebei intercity railway is discussed.

high-speed railway;mechanism of construction and transportation;intercity railway;operation and management;France;Hebei

A

1004-9746（2015）03-0001-04

2015-02-10）