方春洪，吳姍姍，劉亮

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

?

區(qū)域用島規(guī)劃性質(zhì)和編制工作框架探討

方春洪，吳姍姍，劉亮

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

區(qū)域用島規(guī)劃制度是國家海洋局為推進(jìn)海島保護(hù)和利用活動的新舉措，目的是為單位或個(gè)人開發(fā)利用和保護(hù)海島及島群，提供必要的基礎(chǔ)條件。文章闡述區(qū)域用島規(guī)劃的基礎(chǔ)內(nèi)涵和性質(zhì)，具有控制引導(dǎo)性、靈活操作性、法律效應(yīng)性特征;分析區(qū)域用島規(guī)劃在海島保護(hù)規(guī)劃管理體系中的地位;同時(shí)對區(qū)域用島規(guī)劃編制工作原則和工作框架進(jìn)行了探討。

區(qū)域用島規(guī)劃;性質(zhì);工作原則;工作框架

近年來國家出臺眾多沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，紛紛將我國海島作為發(fā)展重點(diǎn)，并且設(shè)立舟山群島新區(qū)、平潭綜合試驗(yàn)區(qū)等發(fā)展新區(qū)，為海島開發(fā)提供政策支持，使海島迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。海島的開發(fā)重要意義不僅在海島的豐富資源有助于緩解資源壓力，更在于海島將通過自身發(fā)展成為海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)、城市向海拓展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，海島正在成為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至趨于發(fā)展的新增長極[1]。

然而由于海島普遍具有面積小、遠(yuǎn)離大陸、四面環(huán)水等地理特征，開發(fā)海島，特別是無居民海島，存在發(fā)展空間局促、交通及水電等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、投資成本過高等不利因素，造成海島開發(fā)難度大，資源優(yōu)勢難以發(fā)揮。因此為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足無居民海島開發(fā)利用必備條件，促進(jìn)海島科學(xué)開發(fā)，國家海洋局于2012年出臺了《關(guān)于對區(qū)域用島實(shí)施規(guī)劃管理的若干意見》。

1 區(qū)域用島規(guī)劃性質(zhì)內(nèi)涵

《關(guān)于對區(qū)域用島實(shí)施規(guī)劃管理的若干意見》中指出：區(qū)域用島是指市、縣級人民政府對一個(gè)或多個(gè)可利用無居民海島及其周邊海域進(jìn)行整體規(guī)劃，并由地方政府依據(jù)規(guī)劃先期開展碼頭道路、供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(含納入海島管理的圍填海工程)的用島方式，目的是為單位或個(gè)人開發(fā)利用和保護(hù)海島及島群，提供必要的基礎(chǔ)條件[2]。因此，區(qū)域用島規(guī)劃是為統(tǒng)籌區(qū)域用島范圍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和整治修復(fù)制訂的整體性、基礎(chǔ)性行動方案，它從整體和可持續(xù)發(fā)展的利益出發(fā)，避免區(qū)域內(nèi)海島孤立發(fā)展，實(shí)現(xiàn)協(xié)作發(fā)展而出現(xiàn)的“科學(xué)發(fā)展、規(guī)劃先行”的新生事物，重點(diǎn)解決海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和用島功能屬性間合理布局，與海島生態(tài)環(huán)境要求相適宜的合理開發(fā)，并以長遠(yuǎn)的規(guī)劃作為支撐。區(qū)域用島規(guī)劃主要內(nèi)容有區(qū)域海島功能定位、海島使用空間分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、生態(tài)整治修復(fù)規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施管理對策等內(nèi)容。

區(qū)域用島規(guī)劃是海洋行政管理部門根據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》管理海島的依據(jù)。它是區(qū)域海島使用的宏觀性、全局性和指導(dǎo)性文件，是一種拘束性、指令性規(guī)劃，屬于行政規(guī)劃的范疇。該規(guī)劃經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)后(編制報(bào)批程序見圖1)，是指導(dǎo)區(qū)域用島的重要文件，也是審批用島項(xiàng)目、招商引資的重要依據(jù)，任何單位和個(gè)人不得隨便變更，如確需修改、變動，應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)批。凡涉及功能定位、用島面積變化等原則性修改的，必須報(bào)國家海洋局批準(zhǔn)同意。確需進(jìn)行個(gè)別微調(diào)的，須經(jīng)省級海洋主管部門批準(zhǔn)同意，并報(bào)國家海洋局備案。

圖1 區(qū)域用島規(guī)劃編制報(bào)批程序

區(qū)域用島規(guī)劃獲批后，無居民海島基礎(chǔ)設(shè)施(含納入海島管理的圍填海工程)建設(shè)在實(shí)施前可不繳納海島使用金，僅需到省級海洋主管部門備案登記。由政府籌資或企業(yè)投資建設(shè)的非經(jīng)營性公用基礎(chǔ)設(shè)施(含納入海島管理的圍填海工程)免繳海島使用金。經(jīng)營性公用基礎(chǔ)設(shè)施，竣工后由經(jīng)營企業(yè)繳納海島使用金，辦理海島使用權(quán)證書。基礎(chǔ)設(shè)施用島項(xiàng)目不再單獨(dú)編制開發(fā)利用具體方案。

區(qū)域用島規(guī)劃內(nèi)的單宗用島項(xiàng)目，按照無居民海島使用申請審批試行辦法編制單宗用島項(xiàng)目開發(fā)利用具體方案，按審批程序和權(quán)限，繳納海島使用金，辦理海島使用權(quán)證書。單宗用島項(xiàng)目的開發(fā)利用具體方案可不再進(jìn)行海島使用論證和專家評審。區(qū)域用島規(guī)劃論證報(bào)告書及專家評審意見，作為區(qū)域用島規(guī)劃范圍內(nèi)單宗用島項(xiàng)目審查審批的依據(jù)。

區(qū)域用島規(guī)劃具有以下特征。

(1)控制引導(dǎo)性。區(qū)域用島規(guī)劃的控制引導(dǎo)性主要表現(xiàn)在對海島開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目具體的定性、定量、定位、定界的控制和引導(dǎo)。這既是區(qū)域用島規(guī)劃的核心問題，也是不同于其他海島規(guī)劃編制層次的首要特征。區(qū)域用島規(guī)劃規(guī)定海島的主導(dǎo)功能用途和兼容范圍控制、海島使用分區(qū)開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度、主要基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施控制、道路及其設(shè)施與內(nèi)外交通關(guān)系控制等。區(qū)域用島規(guī)劃通過對海島功能的控制來規(guī)定海島允許建什么、不允許建什么、應(yīng)該建設(shè)什么，控制海島開發(fā)建設(shè)的意向框架，從而達(dá)到引導(dǎo)海島開發(fā)的目的[2]。

(2)靈活操作性。區(qū)域用島規(guī)劃的靈活操作性，一方面表現(xiàn)在適應(yīng)海島發(fā)展需要，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的簡化操作，大大縮短決策、用島審批和項(xiàng)目建設(shè)的周期，提高海島建設(shè)開發(fā)的效率，區(qū)域用島規(guī)劃將抽象的規(guī)劃原則和復(fù)雜的規(guī)劃要素進(jìn)行簡化和圖解，再從中提煉出海島控制開發(fā)功能的最基本要素，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與規(guī)劃管理相結(jié)合，提高了規(guī)劃的可操作性；另一方面，區(qū)域用島規(guī)劃除涉及功能定位、用島面積變化等原則性修改外，其他指標(biāo)留有一定的“彈性”，可在一定范圍內(nèi)浮動，同時(shí)涉及建筑形式、風(fēng)貌及景觀特色等指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況參照執(zhí)行，以更好符合區(qū)域發(fā)展變化的要求。

(3)法律效應(yīng)性。區(qū)域用島規(guī)劃是國家和省級海島保護(hù)規(guī)劃的延伸和體現(xiàn)，是總體宏觀法律效應(yīng)向微觀法律效應(yīng)的拓展，在經(jīng)規(guī)定審批程序后上升為具有法律效力的地方法規(guī)，具有行政法規(guī)的效能。

2 在海島保護(hù)規(guī)劃體系中的地位

區(qū)域用島規(guī)劃是我國海島保護(hù)規(guī)劃體系的組成部分，是在省級海島保護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo)下發(fā)揮地方各級政府在海島開發(fā)利用活動中的引領(lǐng)作用，是縣級(市級)無居民海島保護(hù)規(guī)劃(簡稱單島規(guī)劃)的升華和拓展。

2.1 與國家和省級海島保護(hù)規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系

隨著《中華人民共和國海島保護(hù)法》的實(shí)施，我國海島保護(hù)、利用和管理工作納入法制管理的軌道，海島保護(hù)規(guī)劃是從事海島保護(hù)、利用活動的依據(jù)?！妒〖壓u保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則(試行)》提出，海島保護(hù)規(guī)劃目的是對海島進(jìn)行分類登記，合理劃分省級管轄區(qū)內(nèi)海島的功能分區(qū)，指導(dǎo)海島保護(hù)和開發(fā)利用活動及海島管理工作。

海島保護(hù)規(guī)劃是區(qū)域用島規(guī)劃的基礎(chǔ)。海島保護(hù)規(guī)劃與區(qū)域用島規(guī)劃間關(guān)系如同“樹根”和“樹梢”的關(guān)系，只有在對海島合理分類和功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，才有可能對用島項(xiàng)目間矛盾突出的典型區(qū)域進(jìn)行使用規(guī)劃，并根據(jù)需要與可能發(fā)放海島使用權(quán)證書。區(qū)域用島規(guī)劃是對海島保護(hù)規(guī)劃的再具體再細(xì)化，是對每個(gè)海島具體區(qū)域保護(hù)和利用的進(jìn)一步落實(shí)和體現(xiàn)。

海島保護(hù)規(guī)劃與區(qū)域用島規(guī)劃的定位不同。海島保護(hù)規(guī)劃的主要依據(jù)是海島自然資源和環(huán)境屬性，立腳點(diǎn)是確定海島的主導(dǎo)用途和保護(hù)目標(biāo)，區(qū)域用島規(guī)劃是區(qū)域海島比較近期而全面的發(fā)展構(gòu)想，是描繪區(qū)域海島未來發(fā)展的藍(lán)圖，主要任務(wù)是根據(jù)區(qū)域海島發(fā)展條件，從海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和未來社會需求出發(fā)，明確海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，對區(qū)域海島的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并對海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行總體部署，主要以社會屬性為依據(jù)，立腳點(diǎn)是怎樣實(shí)現(xiàn)海島的最佳效益。

2.2 與無居民海島(單島)保護(hù)和利用規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系

縣級(市級)無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，是對擬開發(fā)利用的無居民海島編制的單島保護(hù)和利用規(guī)劃。兩者規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和組織編制主體一致，都是縣級(市級)人民政府在上級海島保護(hù)規(guī)劃基礎(chǔ)上對海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)和開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行部署，但不同之處在于單島規(guī)劃從自身單個(gè)海島發(fā)展考慮，對其他海島統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的全盤考慮不足，而區(qū)域用島規(guī)劃強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，講求區(qū)域海島整體效益的發(fā)揮，體現(xiàn)“以大帶小、以點(diǎn)帶面、整體布局、基礎(chǔ)先行”的全局性思路。區(qū)域用島規(guī)劃在形式上是多個(gè)單島規(guī)劃的組合，可以替代單島規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)海島保護(hù)和開發(fā)利用。

3 區(qū)域用島規(guī)劃編制工作原則

海島是我國重要的海洋資源，科學(xué)合理開發(fā)利用海島及其周邊海域資源，對海島地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。區(qū)域用島規(guī)劃編制應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則。

(1)保護(hù)為主，科學(xué)利用。尊重海島生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，對單島保護(hù)對象實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。根據(jù)各個(gè)海島的優(yōu)勢資源和實(shí)際情況，科學(xué)劃分保護(hù)區(qū)域和適建區(qū)域，明確保護(hù)措施和管控要求，最大限度地降低對生態(tài)環(huán)境的不利影響，集約節(jié)約利用海島資源，提高資源利用效率。

(2)因島制宜，合理布局。結(jié)合各海島的自然資源條件、環(huán)境狀況、地理區(qū)位、保護(hù)和開發(fā)利用現(xiàn)狀，合理確定無居民海島功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，以及能夠基本滿足開發(fā)需要的交通、水、電、垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施布局，修復(fù)必要區(qū)域的海島島體、岸線、沙灘和植被等自然生態(tài)環(huán)境，提升海島資源利用價(jià)值。

(3)重點(diǎn)突出，逐步推進(jìn)。結(jié)合無居民海島使用需求和規(guī)劃，重點(diǎn)支持開發(fā)利用條件較好的海島進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目建設(shè)。條件不成熟的海島采取措施進(jìn)行有效保護(hù)，待開發(fā)條件成熟后逐步推進(jìn)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展留有空間。

(4)統(tǒng)籌發(fā)展，區(qū)域聯(lián)動。規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域海島與周邊海島海域、與鄰近大陸之間的聯(lián)動發(fā)展，資源開發(fā)和社會經(jīng)濟(jì)的互動發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各海島間的利用和保護(hù)方向。推進(jìn)陸島產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動建設(shè)、資源要素聯(lián)動配置。

4 區(qū)域用島規(guī)劃編制工作框架

區(qū)域用島規(guī)劃編制工作基本框架是基于區(qū)域用島規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，在規(guī)劃文本上一般分為總則、現(xiàn)狀與形勢、用島規(guī)劃方案、社會經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)劃實(shí)施管理對策等內(nèi)容。工作框架如圖2所示。

4.1 總則

介紹規(guī)劃編制工作的背景、必要性和可行性；列舉規(guī)劃編制過程中依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃規(guī)劃等；闡明規(guī)劃編制的基本原則，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面明確規(guī)劃目標(biāo)；說明區(qū)域海島所在的地理位置，規(guī)劃海島數(shù)量、分布以及必要的周邊海域范圍；確定規(guī)劃的目標(biāo)期限。

圖2 區(qū)域用島規(guī)劃編制工作框架

4.2 現(xiàn)狀與形勢

闡述規(guī)劃規(guī)范內(nèi)海島及其周邊海域區(qū)位條件、自然環(huán)境及資源條件等概況；介紹規(guī)劃范圍內(nèi)海島及周邊海域的保護(hù)與開發(fā)活動現(xiàn)狀，說明各海島保護(hù)對象類型與分布等基本情況，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀等，結(jié)

合區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，闡明規(guī)劃用島面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、優(yōu)勢和劣勢。

4.3 區(qū)域用島規(guī)劃方案

依據(jù)海島自然資源、環(huán)境條件及優(yōu)勢特征，確定區(qū)域用島的主導(dǎo)功能和兼容功能，實(shí)施海島使用空間分區(qū)、岸線分類的保護(hù)和利用，并說明保護(hù)和利用管理要求；結(jié)合鄰近大陸及周邊有居民海島交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施布局與規(guī)劃，按照基礎(chǔ)設(shè)施共享、合理空間分配的原則，科學(xué)選擇島陸、島際及島內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施位置、類型和規(guī)模；科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)活動，針對海島生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和突出問題，規(guī)劃島體、岸線、沙灘、植被及周邊海域生態(tài)等生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目內(nèi)容。

4.4 社會經(jīng)濟(jì)效益及規(guī)劃實(shí)施管理對策

從優(yōu)化海島開發(fā)利用布局，提高海島利用價(jià)值，保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面分析區(qū)域用島規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)效益。從海島管理部門及開發(fā)業(yè)主等方面分布提出規(guī)劃實(shí)施管理對策，明確規(guī)劃實(shí)施可能對規(guī)劃范圍外敏感目標(biāo)的影響管理對策。

[1] 蔣云飛.海島開發(fā)新近進(jìn)展及展望[J].中國城市研究，2012，3(7)：117-121．

[2] 夏南凱，田寶江，江耀武.控制性詳細(xì)規(guī)劃(2版)[M].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2009．

P75; TU984.2

A

1005-9857(2015)03-0037-04