摘 要：中國大學(xué)普遍存在政府控制辦學(xué)、實用功利取向和自治傳統(tǒng)缺乏，導(dǎo)致大學(xué)行政權(quán)力在過度強(qiáng)化自身、過度追求政治合法、過度依賴政府辦學(xué)資源、過度凸顯科層制管理中陷入合法性困境。大學(xué)行政權(quán)力只有在大學(xué)治理中堅守合法性，認(rèn)清科層制在大學(xué)管理中的異質(zhì)性，并且做到實質(zhì)合法與形式合法的統(tǒng)一，才能在實踐中合法行使。

關(guān)鍵詞：大學(xué)行政權(quán)力；合法性；過度

中國大學(xué)行政權(quán)力在長期的辦學(xué)實踐中占據(jù)強(qiáng)勢地位并且不斷逾越合法性限度而與學(xué)術(shù)權(quán)力沖突不斷已是不爭事實和大學(xué)常態(tài)，由此而來的“去行政化”甚至是“取消行政權(quán)力”的呼聲亦是勢所必然，在此必然下，大學(xué)“學(xué)術(shù)—行政共同體”[1]的客觀存在和行政權(quán)力本身的合法性被忽視和掩蓋也屬正常，而行政權(quán)力面對批評聲浪依然我行我素的現(xiàn)實反襯出大學(xué)行政權(quán)力合法實踐的“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。

一、中國大學(xué)行政權(quán)力合法性困境

目前關(guān)于大學(xué)行政權(quán)力的研究認(rèn)為存在的主要問題是“泛化”，開出的藥方也基本上是權(quán)力制衡下的各安其位，但現(xiàn)實是行政權(quán)力學(xué)理上的應(yīng)安其位實踐中反而難安其位，究竟是“權(quán)力擴(kuò)張的天然沖動”還是“樹欲靜而風(fēng)不止”使其陷入合法性困境？

（一）行政權(quán)力過度強(qiáng)化

眾所周知，大學(xué)行政權(quán)力是在大學(xué)從“學(xué)術(shù)共同體”向“學(xué)術(shù)—行政共同體”的演變過程中受到大學(xué)和政府雙重制約由學(xué)者權(quán)力讓渡而來，源于大學(xué)內(nèi)生。[2]而中國大學(xué)行政權(quán)力則在百余年政黨——國家對中國大學(xué)治理的積極干預(yù)和深度介入的“同生互構(gòu)”[3]中走了一條完全不同于西方大學(xué)的產(chǎn)生和演變之路。

中國大學(xué)行政權(quán)力強(qiáng)化的“基因”肇始于中國近代大學(xué)的起源——京師大學(xué)堂。京師大學(xué)堂在創(chuàng)辦之初其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)就是從總監(jiān)督→分科監(jiān)督→提調(diào)→教員和辦事員的等級森嚴(yán)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，并且管學(xué)大臣、總辦、總監(jiān)督和督辦等都由朝廷官員擔(dān)任，而且有權(quán)舉薦或辭退分科監(jiān)督和提調(diào)。組織機(jī)構(gòu)基本與政府同構(gòu)。這種政府權(quán)力的直接復(fù)制和“嫁接”的大學(xué)行政權(quán)力“出身”一直伴隨著中國大學(xué)的發(fā)展，這與西方中世紀(jì)大學(xué)原初根本沒有行政權(quán)力形成了天壤之別。

在民國時期和國民政府時期，由于戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)爭導(dǎo)致的政府管理失控和蔡元培、郭秉文等留學(xué)人員的努力等各種原因，大學(xué)學(xué)術(shù)力量開始萌芽并一度取得了相應(yīng)的地位，但總體上行政權(quán)力絕大多數(shù)時候仍然是主導(dǎo)大學(xué)發(fā)展的重要力量。這與西方大學(xué)在發(fā)展過程中與世俗皇權(quán)和宗教教權(quán)的斗爭中贏得自身權(quán)力、建立自身傳統(tǒng)又大相徑庭?？梢钥吹剑谥袊髮W(xué)的起源和發(fā)展過程中，服務(wù)國家和社會這個大學(xué)外化功能成了大學(xué)的主要職責(zé)，這必然帶來大學(xué)行政權(quán)力的強(qiáng)化。

新中國成立后，不管是對大學(xué)的改造還是隨后長達(dá)半個多世紀(jì)持續(xù)至今的高等教育管理體制的“收放”與“分合”，主要的出發(fā)點仍是國家和政府對大學(xué)的管理和控制。在歷次改革中，大學(xué)自身基本上沒有成為政策的邏輯起點，也沒有成為“改革舞臺聚光燈照耀的中心”。大學(xué)被改成了政府“聽話的下屬”和“絕對的附庸”，被改成了政府政策的堅定執(zhí)行者和絕對服從者。政府對大學(xué)的控制不松反緊，幾乎所有的黨政部門都可以約束和干預(yù)大學(xué)的內(nèi)部管理，呈現(xiàn)全能主義的趨勢。[4]大學(xué)為了應(yīng)對社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、落實政府各項政策、解決高校辦學(xué)資源緊張、緩解市場競爭壓力等必然導(dǎo)致大學(xué)行政組織越來越多，大學(xué)行政權(quán)力越來越強(qiáng)，進(jìn)而形成“從最高教育行政機(jī)關(guān)到大學(xué)基本教學(xué)與學(xué)術(shù)單位，一元化的行政權(quán)力通天貫地，天下英雄，靡不在其轂中”[5]的局面。大學(xué)在歷次的改革后，形成了行政權(quán)力“天下通吃”、“英雄向往”的境界，而“大學(xué)到底是什么”反而成了最無法回答和最困惑的問題，這不能不說是一種遺憾。

（二）政治合法過度突出

大學(xué)無法脫離政治的影響，“高等教育越卷入社會的事務(wù)中，就越必要用政治觀點來看待它”[6]，這是大學(xué)無法回避的事實。但這種事實的前提是把大學(xué)作為獨(dú)立的學(xué)術(shù)組織看待，是從政治與教育二者之間的關(guān)系來認(rèn)識大學(xué)。而中國大學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展則將其與政治的關(guān)系演變成“仆與主”、“下與上”的關(guān)系。

京師大學(xué)堂作為國家救亡圖存、抵御外辱的工具，在“出身”上就天然的與政治緊密聯(lián)系在一起，所以行政權(quán)力“一統(tǒng)天下”；民國時期政治控制減弱，所以大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力“分庭抗禮”。建國以來政治風(fēng)向往復(fù)變化，大學(xué)行政權(quán)力則在“收放”中起伏。中國近現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生和演變的歷史表明，有什么樣的政治體制或政治文化，就決定著中國大學(xué)行政權(quán)力以一種什么樣的形態(tài)存在，而在每一種政治形態(tài)中，大學(xué)行政權(quán)力都自主或不自主、自覺或不自覺的把政治合法作為自身的首要追求和必然選擇，甚少考慮或無法考慮賴以棲身的大學(xué)。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國歷史發(fā)展和中國人民的必然選擇。黨和政府通過“校長負(fù)責(zé)制”（1950年）、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制”（1958年）、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制”（1961年）、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”（1978年）、“校長負(fù)責(zé)制”（1985年）以及“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”（1989年）等不斷探索如何將黨的意志和政府管理轉(zhuǎn)化為對大學(xué)的管理，而目前實行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”就是政府通過法律規(guī)定行使高等教育管理權(quán)的體現(xiàn)，而這種體制從根本上就決定了大學(xué)行政權(quán)力必然把政治合法作為首要的追求目標(biāo)。從現(xiàn)實來看，不管從人才培養(yǎng)還是社會穩(wěn)定，中國高等教育的規(guī)模也要求黨和政府必須對高等教育進(jìn)行強(qiáng)有力的控制和管理，而這也勢必進(jìn)一步加大政治合法在大學(xué)中的影響力。中國大學(xué)天然的追求政治合法的內(nèi)在動力、中國大學(xué)章程的制定和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的滯后以及中國大學(xué)學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)的弱化等決定了大學(xué)行政權(quán)力必然把政治合法作為其內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實選擇并在實踐中日益強(qiáng)勢。在各自的現(xiàn)實需要中政治合法和大學(xué)本質(zhì)如何保持張力平衡是一個考驗各方智慧的艱難探索。

（三）資源分配過度依賴

大學(xué)是一個以知識生產(chǎn)和人才培養(yǎng)作為資源交換的資源依賴性組織，中西方概莫能外，不同之處在于資源來源渠道的多樣性和替代性，進(jìn)而表現(xiàn)為資源提供方對資源需求方的控制程度。中國大學(xué)由于資源來源單一、資源的有限性以及大學(xué)運(yùn)行所需資源的最大化、大學(xué)之間資源的競爭性等決定了大學(xué)除了依賴資源提供者（政府及有關(guān)部門）外別無選擇，二者又進(jìn)一步加劇了資源提供方對大學(xué)的控制。中國大學(xué)對資源的依賴主要表現(xiàn)為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依賴、科研經(jīng)費(fèi)依賴和學(xué)科建設(shè)“話語權(quán)”依賴。

在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)上，除了少數(shù)民辦院校和獨(dú)立學(xué)院按照法律規(guī)定自我籌措資金外，絕大多數(shù)大學(xué)必須靠政府撥款來維持正常的運(yùn)行和發(fā)展。在政府“運(yùn)行經(jīng)費(fèi)”、“專項經(jīng)費(fèi)”等各種名目繁多的撥款中，中國大學(xué)除了依賴求生外別無選擇。

在科研經(jīng)費(fèi)依賴上，中國大學(xué)基本不存在西方社會中科學(xué)社團(tuán)或慈善機(jī)構(gòu)提供科研資助的方式，幾乎所有的科研所需資源（包括資源的分配）都掌握在政府教育行政部門或者他們的“代理人”手中，他們通過制定規(guī)則和分配資源來行使政府對大學(xué)的管理和引導(dǎo)，學(xué)者或?qū)W者群體開展科研所需資源必須通過大學(xué)行政部門去爭取，并且接受行政部門的管理。同時，現(xiàn)行的科研項目申報和管理體制要求學(xué)者必須依托單位進(jìn)行申報，這也進(jìn)一步加劇了學(xué)者對“單位人”的依賴。由于學(xué)者對科研經(jīng)費(fèi)的必然依賴，科研經(jīng)費(fèi)的申請和管理成為大學(xué)行政部門管理學(xué)者最重要的手段之一。

按照學(xué)術(shù)的基本規(guī)則和學(xué)術(shù)團(tuán)體的基本實踐，學(xué)科建設(shè)的“話語權(quán)”應(yīng)該掌握在學(xué)術(shù)組織或其行業(yè)協(xié)會中，但實際運(yùn)行中盡管有學(xué)者、學(xué)術(shù)組織或行業(yè)協(xié)會參與，但絕大多數(shù)僅有建議權(quán)、咨詢權(quán)和評審權(quán)，最終決定權(quán)掌握在行政部門手中。于是，為了影響最終決定，行政權(quán)力“粉墨登場”，在關(guān)鍵時刻發(fā)揮著“關(guān)鍵作用”。這也就是教育部在《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》明確規(guī)定“擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4；不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2”[7]的主要原因。

由于中國大學(xué)“院校級的官僚權(quán)力同高級的官僚權(quán)力”被拴在了同一輛“馬車”上，大學(xué)行政權(quán)力作為政府行政權(quán)力“鏈條”的末端自然承擔(dān)起政府各種資源的爭取和資源在大學(xué)內(nèi)部的分配和管理，而政府教育行政部門也通過這個末端實現(xiàn)政府資源的管理和政府對大學(xué)的管理。由于政府行政權(quán)力與大學(xué)行政權(quán)力同乘一輛車、同屬一鏈條，后者于是“令人艷羨”地獲得了各種資源，只不過過猶不及，“令人艷羨”變成了“令人生厭”。

（四）科層管理功能失調(diào)

盡管科層管理在現(xiàn)代社會無處不在，其重規(guī)則、強(qiáng)效率的特點也確實能在管理中發(fā)揮重要作用，但任何事物的兩面性也使科層制組織中的成員因受嚴(yán)格的規(guī)則和程序訓(xùn)練而導(dǎo)致“科層制儀式主義”，在實際工作中即使有更好的解決問題的辦法也因要固守規(guī)則而放棄，從而導(dǎo)致規(guī)則和程序優(yōu)先于目標(biāo)，這就是羅伯特·默頓所說的科層制功能失調(diào)。[8]這種失調(diào)在中國大學(xué)的管理中表現(xiàn)尤甚。

中國大學(xué)是在“西學(xué)東進(jìn)”的過程中根據(jù)中國國情和現(xiàn)實需要在借鑒西方大學(xué)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，在這個過程中，中國政治組織的科層制與西方大學(xué)的科層制“不謀而合”而形成的中國大學(xué)的科層制不僅具備一般科層制的特點，而且這種雙重結(jié)合不僅表現(xiàn)為大學(xué)科層制的實踐困境甚至表現(xiàn)為科層化危機(jī)[9][10]，從而加劇科層制的功能失調(diào)。

從中國近代大學(xué)“官學(xué)同構(gòu)”的起源到“學(xué)隨官變”的大學(xué)發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府、政治及其運(yùn)行方式如影隨形地伴隨著大學(xué)的發(fā)展。政府和各級教育主管部門用科層制塑造和管理大學(xué)，大學(xué)用科層制管理內(nèi)部事務(wù)，并形塑大學(xué)內(nèi)部行為準(zhǔn)則和人際關(guān)系。于是，是否符合規(guī)則和程序成為大學(xué)行政人員處理事務(wù)的首選標(biāo)準(zhǔn)，而制定、執(zhí)行和解釋規(guī)則的“一體”又導(dǎo)致各層級人員均在程序問題上具有重要話語權(quán)甚至是最終決定權(quán)，教授被辦事員指揮得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)、學(xué)院被職能部門指揮得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)幾乎成為大學(xué)管理常態(tài)。同時，這種“科層制儀式主義”不僅規(guī)訓(xùn)行政人員的行為方式，而且規(guī)訓(xùn)大學(xué)成員的價值觀念和思維方式，常常忘記捍衛(wèi)規(guī)則和追求程序的目標(biāo)是什么，自身越來越像衙門，而把教育和大學(xué)等根本丟諸腦后，事關(guān)人和學(xué)術(shù)這兩種最需要特殊處理的事務(wù)在程序和規(guī)則面前消于無形，功能性失調(diào)也就成為了必然。

二、中國大學(xué)行政權(quán)力合法性困境成因

任何一種權(quán)力都具有內(nèi)在的擴(kuò)張沖動，但又竭力避免在擴(kuò)張的過程中讓其自身陷入合法性困境，從而招致合法性危機(jī)，大學(xué)行政權(quán)力亦是如此。目前學(xué)界關(guān)于中國大學(xué)行政權(quán)力的研究更多的集中在關(guān)注其強(qiáng)勢和泛化及其表現(xiàn)，提出的解決之道也主要從應(yīng)然出發(fā)，較少追問“實然為何如此”，更少言及“實然為何與應(yīng)然不一致”。

（一）政府控制大學(xué)

盡管大學(xué)無法脫離政治的影響和政府的控制，但二者的關(guān)系中西方程度不同。西方大學(xué)由于社會文化傳統(tǒng)和大學(xué)自治的影響，政治和政府對大學(xué)的影響和控制相對隱形和較弱，而中國大學(xué)為政治和政府服務(wù)就是公開和理所當(dāng)然的選擇，而政府以其“好惡”決定大學(xué)的發(fā)展也成了政府“心安理得”的選擇，政府與大學(xué)的高度控制性讓政府政策成為了左右大學(xué)發(fā)展的晴雨表。

翻開中國近代大學(xué)的歷史， 1898年建立的京師大學(xué)堂被完全設(shè)計成一個高度集權(quán)的政府科層組織，民國時期和國民政府時期，政府依然通過頒布《大學(xué)令》、《修正大學(xué)令》、《國立大學(xué)條例》、《大學(xué)區(qū)組織條例》和《大學(xué)組織法》等法令加強(qiáng)對大學(xué)的控制和管理。建國后，政府對大學(xué)的控制更加強(qiáng)大，完全把大學(xué)當(dāng)成下屬的文化事業(yè)單位，按政府模式對應(yīng)設(shè)置大學(xué)管理機(jī)構(gòu)，按政府標(biāo)準(zhǔn)包攬大學(xué)幾乎一切事務(wù)。建國后有關(guān)大學(xué)的幾乎所有改革不管是收權(quán)還是放權(quán)、大改還是小改，都是政府推動，政府主導(dǎo)，大學(xué)永遠(yuǎn)只能是執(zhí)行者和適應(yīng)者。

在中國，傳統(tǒng)政治文化和大學(xué)影響力使任何政府都有控制大學(xué)的欲望和必要。政權(quán)越穩(wěn)定，政府管控大學(xué)的欲望和能力越強(qiáng)。但事與愿違的是，控制也許能帶來管理者想要的秩序，但并不必然帶來大學(xué)的發(fā)展，中西方大學(xué)發(fā)展的歷史都證明了這一點。京師大學(xué)堂在清政府的嚴(yán)密控制下發(fā)展緩慢，而政府控制相對較弱的民國和國民政府時期，大學(xué)反而最像大學(xué)，也成為后人津津樂道和追憶的時期。必須承認(rèn)，大學(xué)不能也無法脫離政府控制，并且政府控制與學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治間存在著張力矛盾，但政府應(yīng)該在多大程度上控制大學(xué)或者以什么方式控制大學(xué)則是可以認(rèn)真探討和深入研究的問題。目前中國大學(xué)面臨的主要問題是政府強(qiáng)烈而長期的對大學(xué)的控制導(dǎo)致的行政權(quán)力主導(dǎo)在常態(tài)化下強(qiáng)烈化，猶如套在大學(xué)脖子上的一根繩索，越勒越緊，不能自救。

（二）實用功利文化

縱觀大學(xué)歷史，“任何大學(xué)都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物”[11]。作為社會遺傳和環(huán)境重要內(nèi)容之一的文化深刻地影響著社會存在中的大學(xué)，而從文化乃制度之母的角度又可發(fā)現(xiàn)文化下的制度是如此深刻影響和規(guī)訓(xùn)著大學(xué)的發(fā)展。中國社會長期存在的實用功利的文化取向以及在此取向下的制度如影隨形地伴隨著中國大學(xué)的發(fā)展進(jìn)程。

京師大學(xué)堂的創(chuàng)辦宗旨是 “中學(xué)為主，西學(xué)為輔；中學(xué)為體，西學(xué)為用”[12]，要求“務(wù)期他日成材，各適其用，以仰副國家造就通才慎防流弊之意”[13]，為鞏固封建統(tǒng)治辦學(xué)的用意明顯。民國時期大學(xué)以“以教授高深學(xué)問、養(yǎng)成碩學(xué)閎材、應(yīng)國家需要”[14]為宗旨，盡管不再提“以忠孝為本”、“以經(jīng)史之學(xué)為基”等封建教條，但國家需要仍是大學(xué)存在的重要價值。國民政府時期，高等教育的辦學(xué)目標(biāo)：“一，學(xué)生應(yīng)切實理解三民主義的真諦，并且有實用科學(xué)的知能，俾克實現(xiàn)三民主義之使命。二，學(xué)校應(yīng)發(fā)揮學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)之機(jī)能，俾成為文化的中心。三，課程應(yīng)視國家建設(shè)之需要為依歸，以收為國家儲才之效。四，訓(xùn)育應(yīng)以三民主義為中心、養(yǎng)成德、智、體、群、美兼?zhèn)渲烁瘛Ｎ?，設(shè)備應(yīng)力求充實，并與課程訓(xùn)育相關(guān)聯(lián)。”[15]大學(xué)教育滿足實用、國家和黨的需要充斥其間。

新中國成立以來時至今日，大學(xué)教育在國家建設(shè)需要和“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的強(qiáng)力推動下，已從曾經(jīng)些許存在的追求知識與自由完全轉(zhuǎn)向“求力”和“逐利”，大學(xué)與權(quán)力和資本的結(jié)盟基本上丟棄了自身“海上燈塔”和“時代表征”[16]的職責(zé)，轉(zhuǎn)而一心一意成為“加油站”和“服務(wù)站”，于是，以就業(yè)為導(dǎo)向的技能培養(yǎng)、以量化為標(biāo)準(zhǔn)的教師考核、以效益為評價的制度設(shè)計等大行其道，“校長一走廊，處長一禮堂，科長一操場”成為常態(tài)，教授與科長同競副處變?yōu)檎?，人人都希望借助“長”背后的“力”實現(xiàn)各自的“利”，全然忘了“文化單位底分子也含有三li，但以‘理為中心，而‘力‘利為‘理服務(wù)”[17]。于是，在全社會實用功利文化的影響下，大學(xué)行政權(quán)力以其“力”而“利”的鮮明特征成為了人人追求的“過街老鼠”。

（三）自治傳統(tǒng)缺乏

自古希臘以來，西方社會學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立已成明確傳統(tǒng)和社會共識。柏拉圖學(xué)園以其專注學(xué)術(shù)探究、不受政府和社會干預(yù)、不主動涉足社會現(xiàn)實的形象立世千年。現(xiàn)代意義上的大學(xué)之所以肇始于歐洲中世紀(jì)獨(dú)特的既分權(quán)又分裂的社會 [18]，根本原因在于中世紀(jì)歐洲復(fù)興了源自古希臘純粹探究的學(xué)術(shù)與文化?？v觀大學(xué)歷史，大學(xué)從產(chǎn)生之日起，爭取自治與自由的斗爭就伴隨整個大學(xué)的發(fā)展史，即使在教會力量登峰造極、連世俗王權(quán)都無法抗衡的中世紀(jì)，大學(xué)都能努力將自己置于教會的絕對控制之外，而此后，盡管大學(xué)也飽受非學(xué)術(shù)力量的沖擊，但隨著19世紀(jì)德國大學(xué)由于強(qiáng)調(diào)純粹探究和學(xué)術(shù)自由而成為世界各國大學(xué)效仿的對象之后，大學(xué)應(yīng)致力于學(xué)術(shù)研究和享有學(xué)術(shù)自由基本成為各國的普遍共識并努力付諸實踐。因此，盡管目前歐美各國大學(xué)在政府不同程度的控制和社會需求下履行著日益繁雜的社會職能，但社會尊重大學(xué)、尊重學(xué)者和尊重學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)始終未變，學(xué)者是大學(xué)內(nèi)部最基本、最有地位、最有影響力的群體的傳統(tǒng)始終未變，學(xué)術(shù)力量是大學(xué)最強(qiáng)勢、最有話語權(quán)的力量的傳統(tǒng)始終未變。

反觀中國，作為舶來品的大學(xué)制度，學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治作為大學(xué)制度的根基自大學(xué)誕生之日起在中國社會和文化傳統(tǒng)中就基本上沒有什么市場，在大學(xué)中也實踐甚少，“既沒有自主權(quán)之說，也不存在學(xué)術(shù)自由的思想”[19]。學(xué)術(shù)依附于政治和倫理綱常被視為“術(shù)數(shù)”和“奇巧淫技”而被絕大多數(shù)人輕視，學(xué)校自治和學(xué)術(shù)自由的觀念根本不可能自發(fā)形成。而近代大學(xué)發(fā)端于國家民族存亡之際，救亡圖存的現(xiàn)實需要不可能讓國家和社會允許大學(xué)培養(yǎng)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的傳統(tǒng)，“救亡先于啟蒙”的特殊歷史背景也讓一批批抱有“為學(xué)術(shù)而學(xué)術(shù)”的理想學(xué)者轉(zhuǎn)而投身于政治和社會運(yùn)動，致使真正的學(xué)術(shù)群體難以成長，學(xué)術(shù)傳統(tǒng)難以積淀。建國后，這種些許的積淀又被迫“斷裂”和“轉(zhuǎn)型”，服務(wù)國家需要和服從政府管理成為大學(xué)制度建構(gòu)的指導(dǎo)思想并轉(zhuǎn)化為辦學(xué)實踐。如今，在中國各方面改革都改到深處和痛處、各種社會矛盾交織之時，大學(xué)也成為了社會各方關(guān)注的焦點，而自身既缺乏探尋大學(xué)自治的智慧和勇氣，也無法應(yīng)對社會的需求和挑戰(zhàn)。大學(xué)在前所未有的迷茫和徘徊中似乎迷失了方向。

很多時候我們都傾向于將大學(xué)缺乏自治歸因于政治體制的影響，并因此認(rèn)為大學(xué)無法改變自身狀況。誠然，一國特定的政治經(jīng)濟(jì)體制必然影響其大學(xué)的自治程度，但同時也必須看到，大學(xué)的自治程度并不完全取決于政治體制。英、德、美等國大學(xué)享有程度完全不同的自治權(quán)，而像19世紀(jì)的普魯士這樣的專制國家，其大學(xué)也可能享有極大的自治?？梢?，大學(xué)自治傳統(tǒng)的建立和真正學(xué)者群體的形成在大學(xué)發(fā)展中可以發(fā)揮更為重要的作用。從辯證法的角度看，正是中國大學(xué)學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)的缺乏助長了今天中國大學(xué)行政權(quán)力的強(qiáng)勢和一支獨(dú)大，也正是學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)的缺位導(dǎo)致的不對稱和不制衡形成了今天中國大學(xué)的權(quán)力形態(tài)。

三、中國大學(xué)行政權(quán)力的合法性實踐

不管理性也好還是感性也罷，大學(xué)都不可能回到傳統(tǒng)的“學(xué)術(shù)帝國”時代。不管放權(quán)也好還是收權(quán)也罷，行政權(quán)力都將作為政府的“代言人”和大學(xué)公共職能的執(zhí)行者在大學(xué)的發(fā)展中扮演著重要角色。不管承認(rèn)也好還是愿意也罷，中國大學(xué)行政權(quán)力的合法性實踐都不可能僅僅由行政權(quán)力一廂情愿決定。

（一）中國大學(xué)治理的合法性堅守

有學(xué)者認(rèn)為，“中國高等教育的短缺更重要的是一種制度性短缺”[20]，主要表現(xiàn)在中國高等教育長期在政府支配和控制的環(huán)境中運(yùn)行，中國大學(xué)不斷在政府政策調(diào)整甚至是領(lǐng)導(dǎo)人意志改變中搖擺辦學(xué)。中國的法制化進(jìn)程盡管評說不一，但中國高等教育的制度性短缺并不意味著中國大學(xué)辦學(xué)缺乏法律依據(jù)，真正缺乏的是政府、社會和大學(xué)等各層面對法律賦予大學(xué)辦學(xué)權(quán)力的合法性理解和堅守。正是由于缺乏這種理解和堅守，慣于管理而非治理，才導(dǎo)致與國家和政府保持天然聯(lián)系的大學(xué)行政權(quán)力不斷逾越合法性基礎(chǔ)，隨意跨越合法性限度而詬病連連。

《憲法》作為國家根本大法是大學(xué)治理最基本的法律保障。1982年的《中華人民共和國憲法》（2004年修正）第19條明確規(guī)定舉辦高等教育是國家的職責(zé)，也就意味為大學(xué)提供基本的辦學(xué)資源是政府職責(zé)所在，而不是政府管理和控制的手段；第47條規(guī)定公民有科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由也就是說政府在推進(jìn)大學(xué)改革中要成為大學(xué)治理中的“有限政府”，避免過度作為侵犯公民合法權(quán)益。同時，憲法確立的人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則、權(quán)力制約原則、法治原則[21]等同樣適用大學(xué)治理：大學(xué)治理要充分發(fā)揮人民的作用；受教育權(quán)是公民的基本人權(quán)之一；政府發(fā)展高等教育事業(yè)也要制約權(quán)力；大學(xué)治理的推進(jìn)也應(yīng)遵循法治化的道路。

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）是大學(xué)治理中的主要合法性依據(jù)。1995年頒布的《教育法》是我國教育領(lǐng)域的基本法，對教育法的基本問題、教育基本制度、教育法律關(guān)系的主體、教育與社會的關(guān)系、教育投入與條件保障等都做出了法律規(guī)定。1998年頒布的《高等教育法》賦予了大學(xué)獨(dú)立法人地位和中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確規(guī)定了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容等?？梢?，中國大學(xué)治理法律層面上的問題已基本解決，大學(xué)治理基本上有法可依，關(guān)鍵在有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)甚至是違法必究。只有這四者兼?zhèn)?，大學(xué)治理的合法性才能真正實現(xiàn)；只有這四者堅守，大學(xué)行政權(quán)力才能合法有限行使。

（二）認(rèn)清科層制在大學(xué)管理中的異質(zhì)性

盡管科層制在大學(xué)管理中已非常普遍，但大學(xué)作為以知識為邏輯起點、松散聯(lián)合型的社會文化組織，其知識、學(xué)科、權(quán)力等特性決定了科層制在大學(xué)中并不具備其它社會組織同樣的適切性。科層制以目標(biāo)明確、追求效率、堅持規(guī)則、層級分明等為顯著特征，而這些特征又與大學(xué)普遍存在的目標(biāo)疏離、管理和教育的不確定性和權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元等特征存在內(nèi)在矛盾，認(rèn)清這種異質(zhì)性對于大學(xué)行政權(quán)力認(rèn)識自身的有限甚至是“不作為”，進(jìn)而合法行使具有先導(dǎo)價值。

首先，組織目標(biāo)和成員目標(biāo)的疏離。除了大學(xué)管理人員的目標(biāo)與大學(xué)目標(biāo)高度一致外，作為大學(xué)主體的學(xué)者，“他們關(guān)心的是學(xué)科，不必是學(xué)校”[22]。作為生活在學(xué)院和學(xué)科矩陣中的學(xué)者，當(dāng)大學(xué)目標(biāo)和自身目標(biāo)發(fā)生沖突時，他們甚至?xí)x開學(xué)校來捍衛(wèi)和實現(xiàn)自身的專業(yè)目標(biāo)，這在大學(xué)人才流動中已是非常普遍的現(xiàn)象。而大學(xué)另一主體的學(xué)生，由于教育成本的分擔(dān)和學(xué)生利益訴求的多樣化，學(xué)生目標(biāo)與大學(xué)目標(biāo)也越來越多的呈現(xiàn)疏離。

其次，大學(xué)管理的不確定性。大學(xué)管理的不確定性首先來自知識的不確定性，由于知識的不確定性而進(jìn)行的知識探索和創(chuàng)新正是大學(xué)存在的終極價值和人類前進(jìn)的不竭動力。這種永無止境的知識探索其目標(biāo)無法明晰，過程無法確定，結(jié)果無法預(yù)見，而這些不確定性是很難通過科層制來進(jìn)行具體化和計量化的效率管理。某種程度上，也正是這些不確定性才讓知識和探索具備迷人的魅力。現(xiàn)在中國大學(xué)普遍實行而又廣為詬病的科研評價和量化管理體系就是希望用確定性來管理不確定性。

再次，教育本身的不確定。首先是教育對象的不確定性。大學(xué)的根本任務(wù)還是教書育人，而人的復(fù)雜性、社會性和不確定性決定了科層制管理的失調(diào)和低效，著名的“錢學(xué)森之問”某種程度上也是中國大學(xué)重管輕教的回答。其次是教育過程的不確定性。古今中外的教育家都認(rèn)為，不管是教育過程還是管理過程，教育都是教師和學(xué)生知、情、意、行的交流與共生，都是“教學(xué)相長”的過程，而今中國大學(xué)管理中普遍存在的“以器育人”、強(qiáng)調(diào)服從和規(guī)則的情況致使學(xué)者大聲疾呼“以人為本，人在哪里”[23]。

第四，權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元性?？茖又茝?qiáng)調(diào)的是下級服從上級的一元集權(quán)模式，而大學(xué)的多元權(quán)力結(jié)構(gòu)和多元權(quán)威與之大相徑庭。大學(xué)存在學(xué)術(shù)權(quán)力、政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)生權(quán)力、市場權(quán)力等諸多權(quán)力，并且各自都有不同的價值規(guī)則和話語體系，彼此之間不存在“誰上誰下”、“誰說了算”的問題，“政出多門”是大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的真實寫照，各方權(quán)力博弈、協(xié)調(diào)和平衡是必然選擇。大學(xué)管理事實上是傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治的過渡類型[24]，或者說是二者的混合類型。

（三）行政權(quán)力恪守合法性統(tǒng)一

合法性理論認(rèn)為合法包括實質(zhì)合法和形式合法兩種狀態(tài)，實質(zhì)合法主要指是否符合社會基本倫理價值和道義原則等，也就是合理性；形式合法主要指是否符合事先制定的規(guī)則和程序等，也就是合法律性和合政策性。二者之間不是內(nèi)容與形式的關(guān)系，也是誰決定誰的問題，任何一種合法都意味著合法性，二者適度的張力構(gòu)成合法性基礎(chǔ)。由此觀之，大學(xué)行政權(quán)力的實質(zhì)合法主要指大學(xué)行政權(quán)力是否符合理性、正義等基本原則和大學(xué)基本屬性以及是否得到大學(xué)成員的普遍認(rèn)可，而形式合法主要指大學(xué)行政權(quán)力是否符合國家相關(guān)法規(guī)及大學(xué)內(nèi)部相關(guān)法律等規(guī)范性文件所規(guī)定的程序、規(guī)則和方式，二者的張力平衡構(gòu)成大學(xué)行政權(quán)力的合法實踐。

按照此標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國大學(xué)權(quán)力現(xiàn)狀，大學(xué)行政權(quán)力的合法程度、認(rèn)同程度以及權(quán)力的穩(wěn)定性基本可以如表1所示。

第一種情形是實質(zhì)與形式的雙重合法。在此情況下，大學(xué)行政權(quán)力能夠獲得大學(xué)成員大多數(shù)的認(rèn)同，權(quán)力的穩(wěn)定性較強(qiáng)，但遺憾的是在實踐中基本上是一種理想形態(tài)，即使學(xué)術(shù)和行政處理較好的西方大學(xué)，也存在行政權(quán)力不被認(rèn)同的時候。[25]

第二種情形是實質(zhì)與形式的雙重“違法”。這種情況下，大學(xué)行政權(quán)力既不遵循程序，也不符合大學(xué)本質(zhì)，缺少成員認(rèn)同，此情形在我國不少辦學(xué)層級較低、辦學(xué)歷史較短的大學(xué)中比較普遍。

第三種情形是實質(zhì)合法而形式不合法，而形式不合法又表現(xiàn)為制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的程序不合法。這在一些歷史較短、管理體制不健全的大學(xué)較為普遍，其行政權(quán)力運(yùn)行多以實質(zhì)合法代替形式合法，成員比較認(rèn)同但穩(wěn)定性較差。隨著中國法制化進(jìn)程的加快和責(zé)任追究制的逐步實行，行政權(quán)力也開始更加注重形式合法。

第四種情形是實質(zhì)不合法而形式合法。此類情形盡管大學(xué)成員不認(rèn)同，但穩(wěn)定性較強(qiáng)，這是中國大學(xué)目前最常見亦是最難解決的問題。由于形式合法較實質(zhì)合法更易操作，更易顯現(xiàn)，也更易量化與評價，從而成為許多大學(xué)在建立現(xiàn)代大學(xué)制度過程中最直接最現(xiàn)實的追求目標(biāo)，但也是目前中國大學(xué)行政權(quán)力合法行使存在的主要問題。

大學(xué)行政權(quán)力只有努力恪守實質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一，做出的決策和制定的政策才能得到大多數(shù)成員的認(rèn)同，在實際工作中也才能得到順利執(zhí)行和落實，自身的合法性和大學(xué)的發(fā)展也才能得到保障。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）