琚挺挺

女性主義、關(guān)懷倫理與當(dāng)代公共行政的重塑

琚挺挺

女性主義從性別的角度對公共行政領(lǐng)域的男性特質(zhì)的批判，要求引入一種基于女性視角的價值觀念。與男性相比，女性更為重視的是對人之“關(guān)懷”，而“關(guān)懷倫理”集中地體現(xiàn)了女性主義的倫理主張。通過梳理女性主義對當(dāng)前公共行政的批判以及“關(guān)懷倫理”的基本內(nèi)容，本文主要從“關(guān)懷倫理”這一立場出發(fā)，并從公共行政的價值理念、公共事務(wù)的范圍、公共治理主體以及治理方式等多個層面，思考了重塑當(dāng)代公共行政的可能。

女性主義;關(guān)懷倫理;公共行政;程序主義;性別困境

20世紀(jì)80、90年代以來，傳統(tǒng)的公共行政模式開始遭到后現(xiàn)代思潮的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，①這一方面出現(xiàn)了大量的著作，如:C．J．Fox＆H．T．Miller．Postmodern Public Administration:Toward Discourse．Thousand Oaks，California:Sage Publications，1995;D．J．Farmer．The Language of Public Administration:Bureaucracy，Modernity，and Postmodernity．Tuscaloosa，Alabama:University of Alabama Press，1995;O．C．McSwite．Legitimacy in Public Administration:A Discourse Analysis．Sage Publications，Inc．，1997;G．Adams＆D．Balfour．Unmasking Administrative Evil．Thousand Oak:Sage Publication Inc，1998．后現(xiàn)代理論家們?nèi)鏅z討了現(xiàn)代性及其思維方式的影響，“而在公共行政領(lǐng)域，現(xiàn)代性的影響則突出地表現(xiàn)為技術(shù)理性的霸權(quán)與對社會問題表達(dá)方式的限制”。〔1〕作為后現(xiàn)代思潮當(dāng)中的一支重要力量，女性主義者們同樣對傳統(tǒng)的公共行政模式進(jìn)行了持久、深入的批判。引人注目的是，女性主義的批判不僅反思了傳統(tǒng)的公共行政模式，更試圖從根本上挑戰(zhàn)主流公共行政范式的知識基礎(chǔ)。根據(jù)女性主義者的理解，我們當(dāng)前的思維方式在很大程度上是由男性所構(gòu)造的，反映的也只是一種男性看待世界的方式。具體到公共行政領(lǐng)域來說，男性中心主義通常體現(xiàn)在諸多方面:從圍繞著公共行政合法性展開的各種辯護(hù)(主要體現(xiàn)為專業(yè)知識、領(lǐng)導(dǎo)才能、個人美德等主題)，②關(guān)于從女性主義視角對公共行政合法性提出的質(zhì)疑，可參閱〔美〕卡米拉·斯蒂福斯:《公共行政中的性別形象》，熊美娟譯，中央編譯出版社，2010年。到日常行政過程當(dāng)中對專業(yè)知識的強(qiáng)調(diào)以及對規(guī)則、章程和法度(即“程序主義”)近乎刻板地遵從，都或多或少地體現(xiàn)出某種男性的立場。與之相比，女性更為看中的則是關(guān)心、照料他人的能力，也就是內(nèi)爾·諾丁斯(Nel Noddings)等人大力倡導(dǎo)的“關(guān)懷”(caring)。當(dāng)我們回溯孕育了公共行政學(xué)③在這里，我們主要關(guān)注的是美國公共行政學(xué)的歷史，因此，我們不討論美國公共行政學(xué)與歐洲公共行政學(xué)之間的差異。之美國“進(jìn)步時代”(the Progressive Era)的時候，女性的“關(guān)懷”行動曾為這一時期的政府改革做出了不容忽視的貢獻(xiàn)。遺憾的是，它很快地消融在公共行政學(xué)者們所迷戀的“程序主義”之中〔2〕，以至于我們現(xiàn)在需要“重新”思考其有可能為公共行政做出的貢獻(xiàn)。

文章首先簡要地回顧了女性主義對當(dāng)前公共行政領(lǐng)域的批判，通過引入一種基于女性主義視角的“關(guān)懷倫理”，我們試圖從這一“關(guān)懷”的立場出發(fā)，思考重塑當(dāng)代公共行政的可能。

一、“性別困境”:女性主義對當(dāng)前公共行政的批判

作為一股重要的思潮，女性主義早已在學(xué)界耳熟能詳。但這并不意味著女性主義已經(jīng)得到了某種清晰、一致的界定，與之相反，“今天大多數(shù)女性主義的理論家不再相信只有一個明確的女性主義的定義是可能的”〔3〕。不過，這些女性主義者們?nèi)匀粫诤艽蟪潭壬险J(rèn)同:女性主義首先代表的是一種對現(xiàn)代話語的批判，“在這種現(xiàn)代話語中，男人是人的典范，而婦女則是另外的一種東西，一種附屬的性別”，換言之，“大寫的‘人’(Man)字直接掩蓋了男女之間的差別，暗中支持了男性對女性的統(tǒng)治”〔4〕;其次，我們需要真正地引入一種值得尊重的女性的視角、價值觀念或者思維方式。因此，卡米拉·斯蒂福斯(Camilla Stivers)指出，女性主義至少向我們傳達(dá)了以下三層意思:“假定性別是一個非常重要的分析變量;一個對女性當(dāng)前的地位和前景的重要看法;或用格達(dá)·勒納(Gerda Lerner)的話來說，‘一套理念和實踐的體制，假設(shè)男性和女性必須平等承擔(dān)工作的權(quán)利，分享對世界的認(rèn)識和夢想’”?！?〕

由于女性主義自身的復(fù)雜性，女性主義者們對公共行政的批判也是從多個不同的層面來展開的，主要包括:(1)基于經(jīng)驗研究的結(jié)果，對當(dāng)前公共行政領(lǐng)域存在的性別歧視現(xiàn)象的反思;(2)彰顯出女性的價值立場，主張必須推翻在當(dāng)前公共行政研究之中占據(jù)著主流地位的男性話語;(3)徹底挑戰(zhàn)、顛覆這一領(lǐng)域已然形成的普遍信仰、概念以及話語體系，試圖構(gòu)建一種“倡導(dǎo)性別多元、身份解構(gòu)和話語重構(gòu)”的女性主義公共行政理論?！?〕在下文中，我們將主要借助卡拉米·斯蒂福斯教授的研究，說明女性主義對現(xiàn)有公共行政理論模式的批判。這不僅僅因為斯蒂福斯教授在這一領(lǐng)域已經(jīng)取得的杰出聲譽(yù)，更重要的是，斯蒂福斯的討論直接關(guān)注了公共行政本身的合法性(legitimacy)問題，對這一問題的回答，既從根本上影響到對公共行政之本質(zhì)的理解，從而牽涉公共行政領(lǐng)域的知識積累、理論建構(gòu)，而且，它還會為公共行政的實踐形態(tài)打下深刻的烙印。

斯蒂福斯敏銳地觀察到，“美國政治思想史建立以來，維護(hù)公共行政的合法性就一直是其主題之一”?！?〕在她看來，傳統(tǒng)的、為公共行政合法性提供的各種辯護(hù)都不約而同地將注意力集中在公共行政人員的基本素質(zhì)上面——主要包括專業(yè)知識、領(lǐng)導(dǎo)才能、個人美德之類。不過，斯蒂福斯認(rèn)為，這些不同的辯護(hù)從來就沒有真正地取得過成功。以我們最為熟悉的專業(yè)知識為例，早在伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)等人那里，公共行政的合法性就已經(jīng)得到了從這個角度為其進(jìn)行的辯護(hù)。具體來說，公共行政被理解為“只是簡單地通過科學(xué)的專業(yè)方法來執(zhí)行立法的命令，……行政是合法的，因為它是中立的”〔8〕。盡管這種觀點實際上已經(jīng)遭到了“過于簡單，與官僚制的現(xiàn)實不符”〔9〕的責(zé)難，從專業(yè)知識的角度而展開的論述，仍然為公共行政的合法性提供了迄今為止最為經(jīng)典、最普遍深入的辯護(hù)。遺憾的是，合法性問題并沒有因此得以解決，如同西西弗斯的悲劇命運一般，合法性這塊“大石”幾乎總是在快要到達(dá)山頂?shù)臅r候，又一次滾落山腳——當(dāng)某些公共行政學(xué)者迫不及待地轉(zhuǎn)入討論“相對次一級的問題，例如專業(yè)知識的具體性質(zhì)，或者說公共行政從邏輯或者策略來看，是否是一個職業(yè)”〔10〕的時候，斯蒂福斯指出，合法性問題其實仍然停留在那里，即:“專業(yè)知識能夠為公共行政的合法性提供充分的辯護(hù)嗎?”

基于女性主義的立場，斯蒂福斯對這一問題予以了否定的回答。她認(rèn)為，專業(yè)知識的辯護(hù)至少會在四個方面受到女性主義者們的質(zhì)疑(也就是斯蒂福斯所說的“性別困境”):“對科學(xué)客觀性的宣稱，對自主權(quán)的追求，它所尋求的權(quán)威本質(zhì)上是等級制的，以及兄弟關(guān)系這種潛在的規(guī)范”?！?1〕斯蒂福斯是這樣展開其論證的:(1)專業(yè)知識強(qiáng)調(diào)的就是一種客觀的、無偏見的知識，在西方思想史上，這種知識通常與男性特質(zhì)(如:理性、客觀、冷靜)關(guān)聯(lián)在一起，試圖通過抹去研究者所有的個人痕跡，以期獲得一種硬數(shù)據(jù)(hard data)的特征，從而將那些基于女性特質(zhì)的觀察方式(如:注重個人經(jīng)驗、觀察、情感交流等)獲得的“知識”，放逐到某種極為次要的位置;(2)這種專業(yè)主義的思維方式，引起了公共行政人員對職業(yè)自主權(quán)的強(qiáng)調(diào)。根據(jù)我們所熟悉的那一套公共行政理論，公共行政人員通常被視為人民或者公共利益的代理人，因其自身所具備的專業(yè)素養(yǎng)或者基于公共行政有效性的考慮，需要為他們保留出足夠的自由裁量空間。斯蒂福斯認(rèn)為，問題并不在于這種“自主權(quán)”的范圍及其現(xiàn)實意義，而在于隱藏在這種“代理人”意識的背后，實則暗含著這樣的努力:一方面，行政人員需要“找到一種包括回應(yīng)性、服從公共意志、遵從政府其他部門的法律命令”，〔12〕因為“他們也是不同主人(機(jī)構(gòu)長官、立法機(jī)構(gòu)、法院、廣大人民)的被注視的客體”〔13〕;另一方面，他們很想擺脫這種服從的地位，因為服從是和女性特質(zhì)密切相關(guān)的。通過其所擁有的專業(yè)知識以獲得一種“代理人”的地位，公共行政人員在一定程度上恢復(fù)了男性的“尊嚴(yán)”，即取得了符合其認(rèn)同的、男性特質(zhì)的“自主權(quán)”，而代價則很可能是將公眾處理為政府服務(wù)的被動且消極的接受者;(3)對職業(yè)自主權(quán)的強(qiáng)調(diào)，同時也意味著一種關(guān)于權(quán)威的宣稱，在此基礎(chǔ)上，公共行政領(lǐng)域很容易建構(gòu)出一種滿足男性權(quán)力意志的等級鏈條; (4)最后，我們將會看到，公共行政領(lǐng)域已經(jīng)形成了一種男性特質(zhì)的意識形態(tài)或者說潛在規(guī)范。斯蒂福斯借用了“兄弟關(guān)系”(brotherhood)來描述這樣的規(guī)范。所謂“兄弟關(guān)系”，就是“職業(yè)成員采用共享的規(guī)范和共同的看世界的方式”?！?4〕顯然，這種“兄弟關(guān)系”帶有鮮明的排外色彩，而且充滿著男性的特質(zhì)，它意味著全心全意地投入事業(yè)。換言之，這種意識形態(tài)將“工作”抬高到更尊崇、更光榮的地位，從而將承擔(dān)了更多家庭負(fù)擔(dān)的女性，或者，提供關(guān)懷、照料他人的公共事業(yè)(通常這是由女性承擔(dān)的)邊緣化，使得女性的職業(yè)前景日趨暗淡。

通過對專業(yè)知識展開的深入剖析，斯蒂福斯揭示了隱藏在這一辯護(hù)理由背后的男性意志。在斯蒂福斯看來，專業(yè)知識的辯護(hù)絕不是如其所宣稱的那般“價值中立”，它在暗中支持著一種男性特質(zhì)的價值觀，將女性放逐到一種極其不利的地位。通過對為公共行政合法性辯護(hù)的其他主題(如:領(lǐng)導(dǎo)才能、個人美德等)的解構(gòu)，斯蒂福斯再一次發(fā)現(xiàn)了這種男性中心主義的色彩。在此基礎(chǔ)上，斯蒂福斯指出，公共行政領(lǐng)域從其深層根源即遭遇到某種深刻的“性別困境”，這在很大程度上扭曲了公共行政的實踐(如:刻板地遵循規(guī)則、忽視與公民之間的真正對話)，并且困擾著我們關(guān)于公共行政之本質(zhì)的認(rèn)知。

那么，公共行政為什么會一再地遭遇所謂的“性別困境”呢?根據(jù)斯蒂福斯的解釋，公共行政領(lǐng)域長期存在的性別歧視，例如，女性公務(wù)員的比例較少且女性通常從事的只是一些不太受人重視的工作，這固然是其中的原因之一，但還不是問題的關(guān)鍵。在她看來，真正的困難在于我們早已經(jīng)習(xí)以為常的二元化的思維方式，這種思維方式通常體現(xiàn)在“包括理性與情感、果敢與被動、強(qiáng)壯與柔弱或公共與私人等一系列二元區(qū)分”〔15〕。通過這種二元區(qū)分，女性所從事的活動(如:照料他人、家務(wù)勞動)被貶壓到次要的位置，而她們考察問題的視角、價值觀念以及思考方式等，同樣被放逐到私人領(lǐng)域。誠如斯蒂福斯對美國“進(jìn)步時代”(the progressive era)的歷史考察所發(fā)現(xiàn)的，女性曾經(jīng)在公共行政的舞臺上發(fā)揮了重要的作用，正是她們提供的社區(qū)服務(wù)(如:“市政家務(wù)管理”、初步社會福利制度的建立)為“進(jìn)步時代”的政府改革奠定了基礎(chǔ)，然而，女性的這些努力很快就被人們，尤其是公共行政研究的奠基者們所淡忘，甚至，被融入了由男性主導(dǎo)的“程序主義”之中〔16〕。這就使得公共行政領(lǐng)域逐漸演變?yōu)槟行灾鲗?dǎo)的舞臺。誠然，個別的女性也曾經(jīng)在這一領(lǐng)域取得過一定的成就，但她們?yōu)榇烁冻龅拇鷥r則是與其男性同事完全不同的，“如果沒有不斷努力去在工作上管理她們的女性特質(zhì)(例如，處理如何顯得有權(quán)威又不男性化的這種問題)，沒有不斷奮斗去平衡工作和家庭責(zé)任，她們實際上從來就沒有做到過”?！?7〕從這個角度來說，公共行政不斷地遭遇“性別困境”的根源，就在于其對女性的價值觀念和思維方式的拒斥。因此，要解決這一問題，關(guān)鍵仍在于尋找到——借用斯蒂福斯的話來說——一種能夠調(diào)和“社區(qū)女人”(settlement women)和“機(jī)關(guān)男人”(bureau men)的方式，或者，至少也要為當(dāng)前的公共行政領(lǐng)域引入“社區(qū)女人”的觀念?！?8〕

二、關(guān)懷倫理:作為一種倫理形態(tài)的女性主義

女性主義對公共行政領(lǐng)域的批判，要求引入一種基于女性視角的價值觀念或者思維方式。雖然學(xué)界目前尚未就一種清晰、明確的所謂女性的價值觀念，達(dá)成一致的意見，但隨著時間的流逝，越來越多的女性主義者傾向于將“關(guān)懷”(caring)視為其學(xué)說的核心①當(dāng)然，由于女性主義本身的多元性，關(guān)于這一點，也有著其他不同的解答，參見A．M．Jaggar．Feminist Ethics:Some Issues for the Nineties．Journal of Social Philosophy．1989(20):91－107．。近30年來，大量的著作論述了“關(guān)懷”作為人類道德生活的一種取向以及關(guān)懷理論對現(xiàn)代倫理學(xué)的貢獻(xiàn)，使得女性主義者大力倡導(dǎo)的“關(guān)懷倫理”(care ethics)①我們沒有采用“關(guān)懷倫理學(xué)”的通用譯法，根據(jù)我們的理解，“關(guān)懷倫理”不同于抽象的道德原則，它更關(guān)注的是道德實踐，當(dāng)然，這并不意味著“關(guān)懷倫理”缺乏嚴(yán)肅、認(rèn)真的學(xué)理思考。得到了充分地發(fā)展。本文認(rèn)為，通過“關(guān)懷”這一概念，我們既可以把握到女性主義的核心價值理念，而以此為根基的“關(guān)懷倫理”——作為一種重要的實踐倫理——又可以為我們的行動(如:尋求公共行政領(lǐng)域的合理改善)提供指引。

“關(guān)懷倫理”興起于20世紀(jì)80年代，至今仍處于一種不斷充實、發(fā)展的過程當(dāng)中。②有關(guān)“關(guān)懷倫理”的發(fā)展歷史，參閱〔美〕弗吉尼亞·赫爾德:《關(guān)懷倫理學(xué)》，苑莉均譯，商務(wù)印書館，2014年，第38—42頁。顯而易見，“關(guān)懷倫理”的核心正在于如何理解“關(guān)懷”這個概念，女性主義者們也一直都在嘗試著對“關(guān)懷”進(jìn)行描繪。從已有的文獻(xiàn)來看，“關(guān)懷”通常被理解為一種動機(jī)、態(tài)度或者美德。此外，“關(guān)懷”還特別地指向一種付諸實踐的能力，即:它不僅僅意味著一種關(guān)懷他人的意愿，更意味著關(guān)懷者有能力對他人予以關(guān)懷，也就是說，能夠在一定程度上滿足被關(guān)懷者的現(xiàn)實需求。③關(guān)于“關(guān)懷”的內(nèi)涵梳理，參閱〔美〕弗吉尼亞·赫爾德:《關(guān)懷倫理學(xué)》，苑莉均譯，商務(wù)印書館，2014年，第43—67頁?！瓣P(guān)懷”源于對人之關(guān)系本質(zhì)的一種深切體認(rèn)，即我們每一個人始終處在和他人休戚與共的關(guān)系之中，如內(nèi)爾·諾丁斯所指出的，我們每一個人都不是西方自由主義思潮所強(qiáng)調(diào)的那種理性的、自主的行動者，或者一個以自我利益為中心的、獨立的、孤伶伶的個體，人是一種“關(guān)系性的自我”(relational self)，人必然處在和他人的關(guān)系之中，“自我的確是一種關(guān)系，它是動態(tài)的，處于不斷的流動中，它匯聚著影響和意義”?！?9〕

根據(jù)諾丁斯的解釋，這種人與人之間的關(guān)系從母親(女性)受孕、分娩的過程當(dāng)中，就已經(jīng)獲得了一種天然的開端，“關(guān)系性自我的發(fā)展始于子宮”，〔20〕而且，“關(guān)懷”情感最初即孕育于孩子從其家人，尤其是他們的父母那里得到的細(xì)心呵護(hù)、精心照料。從這個角度來說，“關(guān)懷”首先自然而然地產(chǎn)生于私人領(lǐng)域(即家庭)，這是一種“無需訴諸倫理努力”“或多或少地由深情或內(nèi)心愿望自發(fā)產(chǎn)生的那種關(guān)懷”;〔21〕然后，隨著孩子們自身的成長及其交往范圍的逐漸擴(kuò)大，在那些更為一般意義的人際交往過程中，“關(guān)懷”得以拓展，從而演變?yōu)橐环N更加普遍的“倫理關(guān)懷”。就其根本而言，“關(guān)懷”最終意味著一種對于人之關(guān)系本質(zhì)的體認(rèn)，由此而培養(yǎng)出某種真誠地在意他人之幸福的道德素養(yǎng)。因此，“關(guān)懷”合乎情理地“始于家庭”，如諾丁斯進(jìn)一步指出的，“始于家庭，并不意味著我們必須限于家庭”，〔22〕事實上，“關(guān)懷”要求我們始終保持對他人的合理關(guān)注，它同樣引導(dǎo)著我們對有關(guān)公共領(lǐng)域的一些問題(如:正義原則、制定社會政策)的思考?！?3〕

以對“關(guān)懷”的這一理解為基礎(chǔ)，我們就可以更好地識別出“關(guān)懷倫理”的主要特征。關(guān)懷倫理并不像主流的道德倫理學(xué)說那樣，追求一種普遍而又抽象的倫理原則，也就是以一種所謂“公正”的、不偏不倚的方式來對待人，給予每個人以同等、同質(zhì)的考慮。與這種道德倫理學(xué)說相比，關(guān)懷倫理更為尊重的是人類真實的道德情感。由于“關(guān)懷”往往是從最為親密的人際交往活動開始的，關(guān)懷倫理對那些和我們有著特殊關(guān)系的個人及其要求予以充分、合理的尊重。正如我們已經(jīng)指出的，這并不意味著關(guān)懷倫理只是一種蜷縮在狹小的范圍(如:家庭生活、朋友圈子)之內(nèi)的倫理規(guī)范，準(zhǔn)確地理解關(guān)懷倫理，關(guān)鍵在于對人之關(guān)系本質(zhì)的把握。關(guān)懷倫理從根本上反對的就是主流道德倫理學(xué)說的做法，即將人視為一種理性的、自足的、獨立的個體，并在此基礎(chǔ)之上，通過抽象的推理、演繹方式，發(fā)展出與之相應(yīng)的行為準(zhǔn)則。與此相反，關(guān)懷倫理的倡導(dǎo)者們深切地認(rèn)識到，“每一個人從兒時開始就依賴其他人提供關(guān)懷;我們在一生中都以很根本的方式和其他人相互依賴。我們仿佛獨立地思考和行動這一點依賴著一個社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而我們的關(guān)系又是構(gòu)成我們身份的一部分”，〔24〕換言之，“關(guān)系”是我們?nèi)酥疄槿说谋举|(zhì)所在，甚至，人之“獨立、自主”同樣體現(xiàn)為“一種重建和培育新關(guān)系的能力”?！?5〕

由于深切地體會到人是一種“關(guān)系性的存在”“關(guān)系性的自我”，關(guān)懷倫理實際上并不主張我們每個人都蜷縮在“我”這個狹小的天地里面，它期待著人們能夠走入更為廣闊的公共世界，走向與他人親切、友好的交往:一方面，關(guān)懷倫理要求我們以這樣的一種方式來行動——傾聽他人，理解他人，和他人一起解決其所面臨的各種困惑、問題;另一方面，關(guān)懷倫理還意識到，我們直接關(guān)懷他人總會遇到許多心有余而力不足的時候(如:我們顯然難以直接關(guān)懷每一位貧困山區(qū)的失學(xué)兒童)，在這種情況下，“關(guān)懷”實際上仍未退位，它至少引導(dǎo)著我們思考更為普遍的正義原則、制定行之有效的公共政策。因此，關(guān)懷倫理體現(xiàn)的就是真誠地在意他人之幸福，它并不特別關(guān)注構(gòu)建一個貌似“公正”的制度、規(guī)則體系，然而，它始終保持對于人之生活本身的敏感，在這里，活生生的人及其所遭遇的苦難、掙扎、迷惑始終牽動著我們。

與關(guān)懷倫理的這一理解相比，目前，仍居于主流地位的道德學(xué)說——無論是堅持義務(wù)論，還是抱有功利主義見解的理論——都過分地依賴于“普遍的準(zhǔn)則”或者“簡單、抽象的原則”，從而將現(xiàn)實的人打發(fā)得無影無蹤?！?6〕尤其是在公共行政領(lǐng)域，官僚機(jī)器的運轉(zhuǎn)使得我們每一個人不斷地匿名化，以至淪為拉爾夫·哈默(R．P．Hummel)所說的“案子”(case)。根據(jù)哈默本人的解釋，這里所謂的“案子”，就是現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)發(fā)明的一種辦事方式:他們首先確立一系列的條件、標(biāo)準(zhǔn)(如性別、年齡、家庭情況、收入狀況之類)，只有在符合“立案”要求的情況下，個人的問題才會引起官僚組織的注意;然后，以一種“辦案”的方式，而不是以一種人與人打交道的應(yīng)有方式得到處理?！?7〕

從關(guān)懷倫理的立場來看，現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)的這種辦事方式無疑是過于冷漠、敷衍了事的。關(guān)懷倫理的倡導(dǎo)者們堅持，我們每一個人都必須以活生生的人的方式得到傾聽、理解和尊重，這也是我們幫助他人真正地解決其問題的途徑。由此，關(guān)懷倫理向我們提出了一種重塑公共行政的期待。

三、走向關(guān)懷:“關(guān)懷倫理”與公共行政的重塑

女性主義的批判指向公共行政領(lǐng)域潛藏的、由男性主導(dǎo)的話語體系，為我們揭示出公共行政所遭遇的“性別困境”，這種“性別困境”集中地體現(xiàn)在現(xiàn)代公共行政追求的技術(shù)理性、客觀性、中立性等一系列努力，其實質(zhì)則是對人之現(xiàn)實生活缺乏真切的關(guān)懷。通過引入基于女性視角的關(guān)懷倫理，我們有可能走出這種“性別困境”，從而在公共行政領(lǐng)域做得比目前更好:

(一)公共行政價值理念的重塑

戴維·羅森布魯姆(D．H．Rosenbloom)等人認(rèn)為，當(dāng)前的公共行政存在著三種不同的詮釋途徑(approach)，亦即管理、政治和法律的途徑，而這三種途徑分別基于各自不同的價值理念。其中，管理途徑強(qiáng)調(diào)的是效率、效能和經(jīng)濟(jì)，而在這一途徑的新版本(即“新公共管理”，NPM)中，“成本—效益”、回應(yīng)顧客需求得到了進(jìn)一步的討論;政治途徑則對行政管理的公共性有著更為清楚的認(rèn)知，在這一途徑之中，代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性等理念，被放置到了更為核心的位置;最后，法律途徑則突出了程序正義、權(quán)利保護(hù)以及公正等要素?！?8〕需要引起注意的是，管理主義途徑仍然是當(dāng)前公共行政研究中的主流范式，對效率、經(jīng)濟(jì)和成本—效益的追求，仍是這一領(lǐng)域的主導(dǎo)理念?！?9〕

從女性主義關(guān)懷倫理的視角來看，我們顯然有必要轉(zhuǎn)變當(dāng)前公共行政領(lǐng)域的價值理念，要以“關(guān)懷”為核心，重塑公共行政的價值理念。當(dāng)然，這并不意味著對效率、經(jīng)濟(jì)、公平等理念的徹底否棄。由于“關(guān)懷”包含對被關(guān)懷者的現(xiàn)實境況加以改善的能力，“關(guān)懷”實際上不可能是不顧及效率、經(jīng)濟(jì)、公平的，但“關(guān)懷”從根本上來說的確不同于效率、經(jīng)濟(jì)以及公平。簡單地說，“關(guān)懷”要求公共行政應(yīng)當(dāng)更加貼近、服務(wù)于人之現(xiàn)實生活，“關(guān)懷”意味著我們不是在公共事業(yè)中將人匿名化，以至僅僅關(guān)注那些空洞、抽象的公共服務(wù)的數(shù)字，它意味著我們需要更加注重人之實際生活的改善——通過公共行政這一方式。在這里，“關(guān)懷”是對效率、經(jīng)濟(jì)、公平之類的一個有益補(bǔ)充，并且，它還影響著我們對于公共事務(wù)之本質(zhì)、公共行政之方式的理解。

(二)公共事務(wù)范圍的調(diào)整

從“進(jìn)步時代”的理論家們開始，就已經(jīng)在嘗試著劃清公共行政領(lǐng)域的邊界。伍德羅·威爾遜告訴我們:“首先，要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地完成哪些任務(wù)”?！?0〕在今天的公共行政研究中，隨便哪一本公共行政學(xué)的教材都能夠或多或少地為我們提供有關(guān)這一問題的解答，例如，政府與市場、政府與社會、政府與家庭之間的職責(zé)區(qū)分。

關(guān)懷倫理同樣主張有必要劃清這些不同領(lǐng)域間的界限，不過，它也對主導(dǎo)當(dāng)前有關(guān)這些問題探討的自由主義，尤其是其經(jīng)濟(jì)學(xué)說提出了批評、質(zhì)疑。在這種主流話語體系中，“‘市場’往往被視為模式，不僅經(jīng)濟(jì)生活，而且?guī)缀跛腥祟惢顒佣家勒赵撃Ｊ絹磉\行”?！?1〕以公共領(lǐng)域而言，無論是公共物品的供給，還是公共服務(wù)的提供，都已經(jīng)在很大程度上“私有化”“市場化”了，如果這里還有什么問題的話，那就是“私有化”“市場化”的程度仍然不夠的問題。的確，政府需要更快捷、更高效地運轉(zhuǎn)，但關(guān)懷倫理堅持政府同樣需要對其活動領(lǐng)域和范圍進(jìn)行審慎、嚴(yán)肅地思考。

根據(jù)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說，我們每個人都被假設(shè)成互相獨立、只追求個人利益最大化的原子，公共行政的意義即在于維持一種“公正”的、不偏不倚的規(guī)則體系，它不應(yīng)該涉入我們的私人生活。關(guān)懷倫理則根據(jù)女性特殊的生活體驗(生育、撫養(yǎng)子女)，從“關(guān)系”的立場對這種作為獨立個體的“人”進(jìn)行了嚴(yán)厲的批評。由于認(rèn)識到我們始終處在某種互相依賴、互相關(guān)聯(lián)的關(guān)系之中，關(guān)懷倫理的倡導(dǎo)者們主張我們必須為維持、改善彼此之間的關(guān)系做出積極的努力?；陉P(guān)懷主義的這一立場，政府也要對其公共事務(wù)范圍進(jìn)行調(diào)整，亦即納入更多、更富有“關(guān)懷”精神的活動，如:學(xué)校教育、社區(qū)工作、對老年人的精神與健康照料等等，并且將它們提升到更為重要的位置。換言之，政府需要盡其所能地改善我們的現(xiàn)實生活，支持充滿“關(guān)懷”精神的公共服務(wù)項目，而不是任由它們在市場機(jī)制的無情檢驗之中載浮載沉、自生自滅。

(三)公共治理主體的培養(yǎng)

在治理主體方面，關(guān)懷倫理同樣能夠為我們帶來有益的啟示。雖然公共行政領(lǐng)域并不缺乏圍繞著公共治理者的探討，如:安東尼·唐斯(A．Downs)討論了官僚之動機(jī)及其行為類型，〔32〕科恩(S．Cohen)等人則關(guān)注公共管理者如何取得績效〔33〕。不過，他們更為關(guān)心的乃是對于官僚自身的控制或者贏得績效，而不是如何培養(yǎng)出“好”(倫理意義上的)的公共治理者，“由于現(xiàn)代公共行政通常更加強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新、組織再造等內(nèi)容，對行政人員的公共精神的培養(yǎng)，往往缺乏足夠的關(guān)注”?！?4〕關(guān)于公共治理者的德性培養(yǎng)，關(guān)懷倫理同樣能夠為我們提供幫助。

關(guān)懷倫理主張，公共治理者(當(dāng)然，這里主要指的是一線的行政人員)及其服務(wù)對象應(yīng)處于一種關(guān)懷關(guān)系之中，而且在這一關(guān)系里面，公共治理者更多扮演的是“關(guān)懷者”的角色。內(nèi)爾·諾丁斯分析指出，“關(guān)懷”并不是要將關(guān)懷者抬高到主導(dǎo)者、施予者的地位，被關(guān)懷者在這一關(guān)系中同樣具有非常重要的意義?！瓣P(guān)懷”從來就不是一種簡單、浮淺的“父愛主義”，而是關(guān)懷雙方通過交流、協(xié)商，共同尋求一種解決問題的途徑。事實上，正是被關(guān)懷者首先發(fā)出了渴望關(guān)懷的邀請，允許關(guān)懷者進(jìn)入他們的“世界”，從而為營造良好的關(guān)懷關(guān)系提供了可能，“關(guān)懷”建基于對他們真正的理解、尊重。〔35〕因此，培育一種“關(guān)懷”精神，意味著公共治理者不僅需要具備關(guān)懷他人的能力(如:掌握相關(guān)的專業(yè)知識、資源分配權(quán)力)，更重要的是，公共治理者還需要致力于培養(yǎng)“關(guān)懷”的德性，即“照顧、同情、關(guān)心、愛心、體貼和慷慨的美德”，〔36〕這意味著公共治理者不再是冷冰冰的“官僚主義者”“程序主義者”，而是坦率、真誠地走入他人的世界，傾聽、理解其所服務(wù)的對象，并且和他們一起尋找解決問題的最佳方式。在這一意義上，“關(guān)懷”可以被視為一種德性。關(guān)懷倫理認(rèn)為，公共治理者需要加以培養(yǎng)的就是這種關(guān)懷他人的德性。

(四)公共治理方式的轉(zhuǎn)變

最后，關(guān)懷倫理也要求當(dāng)前的公共治理方式做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。關(guān)懷倫理拒斥傳統(tǒng)的公共行政模式，這種模式往往讓我們想起數(shù)不清的規(guī)則和章程、令人生畏的科層制鏈條、漠不關(guān)心的辦事態(tài)度……而在處理實際問題的時候，拉爾夫·哈默所說的“案子”(case)，則生動、形象地反映出了官僚機(jī)構(gòu)的辦事風(fēng)格。

與之相比，關(guān)懷倫理吁求一種更為人性化的治理方式，即公共治理需要關(guān)心人們的現(xiàn)實生活，幫助人們解決其所面臨的實際困難。為了有效地做到這一點，我們不僅需要重視在官僚機(jī)構(gòu)之外培育那些更加貼近人之現(xiàn)實生活的公共治理主體，如:社區(qū)、公民團(tuán)體和其他類型的組織，激發(fā)它們在公共治理過程中的活力，使之更好地服務(wù)于人們的切實需求;同時，我們也需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政模式，嘗試著尋找一些新的治理途徑，例如:鼓勵公眾參與、鼓勵公眾和行政人員之間的相互了解、對話。總體而言，我們需要尋找到的這種新的治理方式，將不再是如傳統(tǒng)官僚制模式那樣依賴于等級鏈條的傳遞，而是應(yīng)當(dāng)致力于縮短政府和公眾之間的距離，使得他們能夠彼此溝通、相互了解，從而真正地處于一種同休戚、共呼吸的關(guān)懷關(guān)系之中。

表1 關(guān)懷倫理與公共行政領(lǐng)域的改進(jìn)

通過表1，我們簡單地勾勒出了關(guān)懷倫理有可能為公共行政領(lǐng)域帶來的改進(jìn)。我們在這里的分析仍只是理論層面的，但我們相信，“關(guān)懷”理念與公共行政實踐的結(jié)合，能夠創(chuàng)造出一些更為豐富、生動的內(nèi)容，關(guān)鍵在于，我們需要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前公共行政對“程序主義”、技術(shù)理性的迷戀，從而為這一領(lǐng)域真正地引入這種女性主義的視角，即“關(guān)懷”的視角。

四、總結(jié)

基于“性別困境”的視角，女性主義對公共行政領(lǐng)域的深入批判，從根本上挑戰(zhàn)了這一領(lǐng)域長期占據(jù)著主流位置的話語體系，解構(gòu)了其中的權(quán)力意志，從而呼吁一種更加貼近現(xiàn)實、融入生活氣息的公共行政。著名的公共行政學(xué)大師德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)曾經(jīng)說過:“我們所有人的福利、幸福以及實實在在的生活，在很大程度上就取決于影響并維持著我們?nèi)粘Ｉ畹男姓C(jī)構(gòu)的表現(xiàn)?，F(xiàn)代社會中，公共行政活動的影響既深且廣，從食宿問題直到我們的思維方式”?！?7〕由此可見，公共行政的根本意義正體現(xiàn)在其對于人之現(xiàn)實生活的改善。

本文通過引入一種“關(guān)懷倫理”的視角，從公共行政的價值理念、公共事務(wù)的范圍、治理主體、治理方式等多個層次，思考了重塑當(dāng)前公共行政的可能。根據(jù)以上理解，關(guān)懷倫理的突出意義正在于如下的期待:使公共行政能夠真正地服務(wù)、融入我們的現(xiàn)實生活。

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(責(zé)任編輯:鄺彩云)

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2015－09－23

琚挺挺，中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向:公共行政倫理、儒家“治道”思想。廣東廣州510275