趙陽(yáng)

摘要：當(dāng)前貴州省處于在2020年與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，眾多社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決都依賴于地方政府科學(xué)有效地執(zhí)行相關(guān)公共政策。通過(guò)對(duì)貴州省少數(shù)民族地區(qū)低保政策的執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，闡述貴州省少數(shù)民族地區(qū)低保政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，為深入分析貴州省少數(shù)民族地區(qū)低保政策執(zhí)行偏差的成因?qū)ふ乙罁?jù)。對(duì)低保政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象進(jìn)行分析、探討，進(jìn)而對(duì)公共政策實(shí)施的有效性提供幫助。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共政策；政策執(zhí)行

一、貴州省少數(shù)民族地區(qū)低保政策的執(zhí)行

貴州省全省面積17萬(wàn)平方公里，居住著漢族、苗族、布依族、侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、白族、瑤族、壯族、畬族、毛南族、滿族、蒙古族、仫佬族、羌族等18個(gè)世居民族。2013年末，貴州省總?cè)丝跒?502萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口1325萬(wàn)人，占%37.8；農(nóng)村人口2177萬(wàn)人，占62.2%。2103年末，貴州省國(guó)民生產(chǎn)總值為8006.79億元，全省財(cái)政總收入為1918億元，人均國(guó)民生產(chǎn)總值為22921.67元。

為建立保障農(nóng)村困難群眾基本生活長(zhǎng)效機(jī)制，貴州省人民政府決定，從2007年7月1日起在全省范圍內(nèi)全面建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度。截止2013年底，貴州省農(nóng)村貧困人口745萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率為21.3%，農(nóng)村低保對(duì)象共有223.6萬(wàn)戶，貴州省2013年共發(fā)放農(nóng)村低保資金61.2億元，比上年增加3.6億元，增長(zhǎng)6.4%。通過(guò)表3.1可以看出，貴州省2013年農(nóng)村人口參加低保人數(shù)達(dá)到477萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的21.91%，2011年和2012年所占比重分別為23.53%和23.15%，參加低保的農(nóng)村居民最低生活保障水平為每年1283.71元。農(nóng)村低保的保障水平不斷提高，但是覆蓋范圍有所縮小。

二、貴州省少數(shù)民族地區(qū)低保政策執(zhí)行現(xiàn)狀的調(diào)查

低保政策在一定程度上保障著農(nóng)村貧困居民的生活水平，但是通過(guò)對(duì)貴州省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低保政策在執(zhí)行過(guò)程中存在著偏差。本次對(duì)貴州省農(nóng)村低保政策執(zhí)行現(xiàn)狀的調(diào)查，采取以匿名填寫問(wèn)卷與訪談相結(jié)合的方式進(jìn)行，在當(dāng)?shù)卣姆e極配合與支持下，我們的入戶訪談進(jìn)行得比較順利，深入到每一個(gè)受訪者的家庭，圍繞問(wèn)卷的情況與他們進(jìn)行交流，并做好相應(yīng)記錄，總結(jié)調(diào)研過(guò)程中的不足之處，對(duì)當(dāng)天的問(wèn)卷進(jìn)行整理，并在后期對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行了統(tǒng)一整理和統(tǒng)計(jì)。由于存在少數(shù)民族語(yǔ)言的影響，我們?cè)诼犎〈迕窕卮饐?wèn)題時(shí)存在個(gè)別誤差，但是所調(diào)查的數(shù)據(jù)都是真實(shí)可靠的。

對(duì)于調(diào)研地點(diǎn)的選擇及抽樣，根據(jù)此次調(diào)研的相關(guān)要求，我們隨機(jī)選取了三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的六個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)研。根據(jù)筆者對(duì)所調(diào)查有關(guān)人員的承諾，本文將隱藏所調(diào)查的有關(guān)鄉(xiāng)村的具體名稱，僅以Z鎮(zhèn)Z村（代名，下同）、Z鎮(zhèn)T村（代名，下同）、Z鎮(zhèn)D村（代名，下同）、D鄉(xiāng)D村（代名，下同）、D鄉(xiāng)L村（代名，下同）、D鄉(xiāng)G村（代名，下同）、K鄉(xiāng)H村（代名，下同）、K鄉(xiāng)L村（代名，下同）、K鄉(xiāng)B村（代名，下同）等代替，同時(shí)也將不道出被訪談的人的具體名字。

本次共訪問(wèn)200份問(wèn)卷，收回200份問(wèn)卷，有效率100%。此次被訪問(wèn)者中男性占59%，女性占41%，漢族占11%，少數(shù)民族占89%。是低保戶的38人，占19%，不是低保戶的162人，占81%。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)訪談的綜合分析，總體上看，有如下幾個(gè)方面的發(fā)現(xiàn)：

（一）社會(huì)保障滿意度較高

在農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的滿意度調(diào)查中，問(wèn)卷設(shè)置了五個(gè)選項(xiàng)，分別是“很不滿意”、“不太滿意”、“比較滿意”、“很滿意”和“不確定”等回答。最終，在全部200名被訪問(wèn)者中，回答“很不滿意”和“不太滿意”的比例分別是3.5%和15.5%，回答“比較滿意”和“很滿意”的比例分別是48.5%和12.5%，回答“不確定”的比例是20%。由此可見，低保政策這一項(xiàng)惠民政策受到大部分農(nóng)村居民的認(rèn)可，農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的滿意度較高。

（二）人情低保的出現(xiàn)

K鄉(xiāng)H村的楊某，家庭條件較差，但是通過(guò)到他家中進(jìn)行交流，與其進(jìn)行面對(duì)面的詳細(xì)交談之后，了解到楊某并沒(méi)有享受著低保這一惠民政策。與楊某進(jìn)行深度訪談，本想低保政策是提供給社會(huì)上那些弱勢(shì)群體的，他們有著特殊的需要，用低保政策來(lái)發(fā)揮補(bǔ)救性的功能來(lái)安置他們。但是低保政策在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，由于低保政策執(zhí)行主體的暗箱操作，使得這些弱勢(shì)群體沒(méi)有得到應(yīng)有的最低生活保障。

K鄉(xiāng)H村楊某說(shuō)道：“國(guó)家的這個(gè)政策當(dāng)然是非常好的，我也支持國(guó)家的好政策，可是落實(shí)下來(lái)了就不一樣了，雷聲大雨點(diǎn)小，就是上面下大雨，下面卻連毛毛雨也沒(méi)有。他們（干部）沒(méi)有好好的執(zhí)行國(guó)家的政策，油水都落進(jìn)他們（干部）自己的腰包里了。說(shuō)到這個(gè)，和干部關(guān)系好的那家，比我家條件好很多，都拿到了（低保），想想對(duì)這挺失望，挺寒心的?！?/p>

從上面被訪談?wù)呙枋龅膬?nèi)容來(lái)看，低保政策的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，一些本來(lái)應(yīng)該享受低保的人沒(méi)有得到低保，另外一些本來(lái)不應(yīng)該享受低保的人卻通過(guò)熟人、關(guān)系享受著低保。人情低保的出現(xiàn)，并最終造成了低保政策微效。

（三）低保政策執(zhí)行主體濫用裁量權(quán)

王某是K鄉(xiāng)B村的村干部，王某負(fù)責(zé)低保政策的工作執(zhí)行者，了解農(nóng)村低保認(rèn)定的程序和流程，詳細(xì)詢問(wèn)了該村的低保戶是如何認(rèn)定的，以及農(nóng)村居民的家庭財(cái)產(chǎn)是如何核實(shí)的，是否存在楊某所說(shuō)的人情低保。

K鄉(xiāng)B村負(fù)責(zé)低保工作執(zhí)行者的王某：“低保的基本流程就是村民提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理、審核，縣民政部門審批。我們對(duì)村民能否享受低保的主要認(rèn)定依據(jù)是他家庭年的人均純收入，但是這個(gè)東西很難去計(jì)算，村民種地是靠天吃飯，自然災(zāi)害或者季節(jié)影響他的收入，另外出去打工的比較多，增加了計(jì)算收入的難度。我們一般是根據(jù)熟人了解他的家庭條件到底怎么樣，低保當(dāng)然是要給最需要的村民，但是人情比較重，當(dāng)然有時(shí)候也會(huì)給熟人。”

從上面被訪談?wù)呙枋龅膬?nèi)容來(lái)看，低保政策在執(zhí)行時(shí)，負(fù)責(zé)低保政策的工作執(zhí)行者往往是根據(jù)對(duì)本村農(nóng)村居民的生活狀況的考察，或者通過(guò)主動(dòng)上門宣傳、講解的方式進(jìn)行的。K鄉(xiāng)H村楊某所說(shuō)的人情低保確實(shí)存在，這主要還是由于低保政策執(zhí)行過(guò)程中，低保政策的執(zhí)行主體濫用裁量權(quán)。

（四）政府形象受到損害

在調(diào)查的過(guò)程中，當(dāng)問(wèn)卷調(diào)查問(wèn)到“就總體而言，你對(duì)當(dāng)?shù)卣畬?duì)低保政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)如何？”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，問(wèn)卷設(shè)置了五個(gè)選項(xiàng)，分別是“很不滿意”、“不太滿意”、“比較滿意”、“很滿意”和“不確定”等回答。最終，在全部200名被訪問(wèn)者中，回答“很不滿意”和“不太滿意”的比例分別是46%和14%，回答“比較滿意”和“很滿意”的比例分別是7.5%和17.5%，回答“不確定”的比例是15%。由此可見，地方政府在執(zhí)行低保政策這一項(xiàng)惠民政策時(shí)，有超過(guò)一半多的農(nóng)村居民對(duì)低保政策的執(zhí)行滿意度不高，并不認(rèn)可近年來(lái)地方政府對(duì)低保政策執(zhí)行的效果，情況并不是十分樂(lè)觀，表明地方政府在對(duì)低保政策執(zhí)行方面尚存在不少需要改進(jìn)的地方。農(nóng)村居民對(duì)低保政策執(zhí)行的滿意程度，影響這地方政府的形象，由此次調(diào)查可以看出，政府的形象受到極大損害。

三、結(jié)語(yǔ)

公共政策是政府履行行政職能、實(shí)施公共管理的重要手段之一。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，直接影響著政府管理的績(jī)效水平。本文僅以貴州省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障政策的執(zhí)行現(xiàn)狀來(lái)談?wù)摰胤秸舱叩膱?zhí)行，分析農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差造成的嚴(yán)重危害和消極影響，所提供的個(gè)案來(lái)自于對(duì)貴州省少數(shù)民族地區(qū)數(shù)個(gè)村莊的深入調(diào)查。雖然地區(qū)差異和個(gè)案的局限性，決定著總體的推斷不能以個(gè)案為依據(jù)，但是個(gè)案也具有其普遍性。因此，進(jìn)一步分析低保政策執(zhí)行偏差的成因，并提出防治偏差的對(duì)策建議，從而為公共政策的有效執(zhí)行提供參考和借鑒。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]貴州統(tǒng)計(jì)年鑒[Z].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014.