廖楚暉 馮麗坤

改革開放以來，隨著農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化，農(nóng)村“空巢老人”數(shù)量不斷增加，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。同時(shí)，農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)更加明顯，據(jù)2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村60歲及以上的老年人口達(dá)到了1億人，占農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的11.2%，65 歲以上老年人口達(dá)到6667萬人，占農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的7.5%。農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求迅速增長(zhǎng)，要求大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)巨大的農(nóng)村養(yǎng)老壓力。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和資金來源。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是由政府舉辦，絕大多數(shù)具有福利性質(zhì)，主要采取敬老院模式，為“三無”老人提供生活場(chǎng)所和生活照料等服務(wù)，對(duì)農(nóng)村五保戶老人進(jìn)行集中供養(yǎng)。這些敬老院一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦，由縣財(cái)政給以資助。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，各地探索建立了“福利型”、“開放型”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中不乏在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展起來的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，全國農(nóng)村老年人各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共3.3 萬個(gè)，床位數(shù)261萬張，平均每千名65歲以上的老年人擁有床位達(dá)到39張，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展取得了一定成效。但是，我國農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率并不高。全國老齡委副主任閻青春介紹， 2010年農(nóng)村敬老院閑置床位47.5萬張，床位利用率僅有78%。

（二）政府積極倡導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。為推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，財(cái)政部、民政部等部門于2000年發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》。意見提出，到 2005 年，在農(nóng)村 90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起以“五保 ”老人為主要對(duì)象，同時(shí)面向所有老年人、殘疾人和孤兒的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，指明了解決我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的方向，即大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院于2006年發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確指出具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)興辦敬老院，集中供養(yǎng)五保對(duì)象。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》提出，到2015年，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)要達(dá)到30張。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

（三）財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入。近年來，各地出臺(tái)政策措施加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度，使我國的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金172.3億元，比上年增長(zhǎng)18.9%。其中：農(nóng)村五保集中供養(yǎng)183.5萬人，集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為4685元/人，比上年增長(zhǎng)15.4%；農(nóng)村五保分散供養(yǎng)353.8萬人，分散供養(yǎng)年平均標(biāo)準(zhǔn)為3499元/人，比上年增長(zhǎng)16.3%。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總量不足，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)不均等。近年來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量和所擁有的床位上都有一定程度的增加，但床位仍供不應(yīng)求。《2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2013年底，全國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4.3萬個(gè)，床位474.6萬張，需要收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬人，農(nóng)村“五?！崩先?38.2萬人。這意味著，即使養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)的全部是農(nóng)村“五?！崩先?，也還有許多“五保”老人無法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和床位總量上不能滿足養(yǎng)老需求。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民收入，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的購買能力明顯低于城市，農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不及城市。并且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家公辦養(yǎng)老院，導(dǎo)致部分有經(jīng)濟(jì)能力且希望機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的留守老人，沒有合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可住。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，專業(yè)護(hù)理人員緊缺。目前大部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏資金，導(dǎo)致日常生活設(shè)施簡(jiǎn)陋，缺乏醫(yī)療或輔助設(shè)施，缺少文化娛樂活動(dòng)，不能滿足不同老年人的護(hù)理需求。同時(shí)，我國缺少專門針對(duì)老年人護(hù)理服務(wù)這一課程的高?；蚵殬I(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，擁有職業(yè)資格水平認(rèn)證的職工數(shù)量極少，大多數(shù)護(hù)理人員未接受專業(yè)培訓(xùn)就上崗。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在護(hù)理人員薪資水平低，生活條件艱苦，工作環(huán)境較差等問題，以至于具有專業(yè)知識(shí)的護(hù)理人員不愿到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)任職。現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，受教育程度較低，缺乏專業(yè)的護(hù)理知識(shí)和素養(yǎng)，流動(dòng)性大，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重短缺。以山東省為例，2010年，山東省取得助理社會(huì)工作師資格的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員占 0.06%，擁有社會(huì)工作師資格的職工占 0.05%。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理困難多，服務(wù)水平不高?，F(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大部分經(jīng)營收入不多，盈利微薄，規(guī)模小，投入少，經(jīng)營管理困難較多。2010 年民政統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，按企業(yè)會(huì)計(jì)制度計(jì)算，全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)營業(yè)虧損 32.3 萬元。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資金不足，難以購買合適的機(jī)構(gòu)用地。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多為公辦性質(zhì)，社會(huì)資本較少注入。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大多由政府興辦，社會(huì)資本少有投資農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在獲取土地劃撥和資金支持等方面還有許多困難和制約，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)資金基本都是自籌，投入多，回報(bào)期長(zhǎng)，回報(bào)率低，這在很大程度上影響了社會(huì)資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性。

三、促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的財(cái)政政策研究

貫徹農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)財(cái)政政策，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化，加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有利于保障農(nóng)村老年人權(quán)益，有利于保障和改善民生。針對(duì)上述存在的問題，筆者就促進(jìn)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)政政策提出建議。

（一）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政性資金優(yōu)先安排到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)無法得到足夠的資金支持，這就需要政府加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠有齊全的設(shè)施設(shè)備，充足的活動(dòng)場(chǎng)地和一定水平的醫(yī)療設(shè)施，能夠向老人提供護(hù)理照料、豐富的文娛活動(dòng)以及醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)和管理人才聘用的資金投入，提高護(hù)理人員的專業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)，推行護(hù)理人員資格準(zhǔn)入制度。

（二）推進(jìn)落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，支持社會(huì)資本投資農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。財(cái)政部《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》提出，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅，對(duì)非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策。各級(jí)地方政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)國家現(xiàn)行支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，加大政策宣傳力度，設(shè)立專項(xiàng)審批小組，簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率。此外，要不斷完善支持民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（三）加快落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼支持政策，鼓勵(lì)農(nóng)村老年人口選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。建立健全農(nóng)村老年人補(bǔ)貼制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人進(jìn)行補(bǔ)貼。在財(cái)力允許的情況下，適當(dāng)提高農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)村低保老人因無力繳費(fèi)而不能入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題。同時(shí)，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要，推進(jìn)民辦公助，通過補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、貸款貼息、購買服務(wù)等方式，支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)村老年人口入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（四）扶持投融資政策，降低民間資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的門檻?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出，大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。為此，要積極支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸需求，培育和扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。利用財(cái)政貼息、小額貸款等方式，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效信貸投入。逐步放寬限制，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金投資農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

（作者單位：西南交通大學(xué)）

責(zé)任編輯：欣聞