楊彥偉

近十年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，向農(nóng)村集體征收土地的現(xiàn)象不斷增加。政府將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，在土地交易市場(chǎng)公開出讓，獲得了巨額的土地出讓收益，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房、改制企業(yè)職工安置、教育支出等提供了大量資金，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)力支撐。但城鎮(zhèn)化擴(kuò)張過程中，失地農(nóng)民喪失了賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)化做出了巨大的貢獻(xiàn)，他們的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑?shí)維護(hù)，理應(yīng)成為土地出讓優(yōu)先受益和保障的對(duì)象。為此，國(guó)家于2006年出臺(tái)了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，明確土地出讓金支出著重向“三農(nóng)”傾斜，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的補(bǔ)助和扶持規(guī)定比較全面，是一部切實(shí)保證失地農(nóng)民利益的好辦法。但有些政策措施在實(shí)際工作中落實(shí)不到位，失地農(nóng)民的利益沒有得到較好保護(hù)。筆者結(jié)合河北省涉縣實(shí)際情況，對(duì)土地出讓金扶助“三農(nóng)”存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)建議。

一、涉縣土地出讓金扶助“三農(nóng)”的現(xiàn)狀

（一）對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償補(bǔ)助。根據(jù)國(guó)家《土地管理法》等法律規(guī)定，國(guó)家征用農(nóng)村耕地需支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)，為耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍；支付安置補(bǔ)助費(fèi)，為耕地征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍，特殊情況可以提高；但兩項(xiàng)之和不得超過土地征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。涉縣考慮到耕地平均產(chǎn)值難以精確確定及上級(jí)要求因素，采用征地區(qū)片價(jià)政策，土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)被征土地的區(qū)片價(jià)乘以被征土地的面積計(jì)算，涉縣城區(qū)周邊土地區(qū)片價(jià)為6.2萬元/畝，農(nóng)民被征每畝土地可獲得土地補(bǔ)償費(fèi)6.2萬元。另外，根據(jù)地方規(guī)定，涉縣農(nóng)民被征每畝土地還可獲得地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)1.2萬元，失地鄉(xiāng)鎮(zhèn)可獲得工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償0.3萬元，前述三項(xiàng)合計(jì)7.7萬元。涉縣耕地年產(chǎn)值大致也就是0.25萬元/畝左右，按國(guó)家最高標(biāo)準(zhǔn)30倍計(jì)算補(bǔ)償為7.5萬元/畝。2013年，涉縣共兌現(xiàn)各類征地補(bǔ)償費(fèi)用5250萬元，主要用于工業(yè)項(xiàng)目用地和公益事業(yè)項(xiàng)目用地補(bǔ)償支出。

同時(shí)，考慮到失地農(nóng)民缺乏未來養(yǎng)老保障的事實(shí)，涉縣對(duì)新失地農(nóng)民采取以土地?fù)Q保障的措施，按照征地區(qū)片價(jià)的10%、即0.62萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民社會(huì)保障補(bǔ)助支出，并按照666.6元/畝的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提失地農(nóng)民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)基金，兩項(xiàng)資金一次性劃入被征地農(nóng)民社會(huì)保障專門賬戶。2013年，涉縣共列支369萬元被征地農(nóng)民社保補(bǔ)助，統(tǒng)籌用于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。

（二）用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)河北省《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金使用管理辦法》文件精神，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金應(yīng)按土地出讓純收益計(jì)提，專門用于土地整理復(fù)墾、未利用地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)等方面。涉縣農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)為0.2萬元/畝，2013年計(jì)提125.7萬元，其中上解省37.7萬元，地方安排農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出20萬元，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用68萬元。農(nóng)田水利建設(shè)資金要求按土地出讓凈收益的10%計(jì)提，實(shí)行按季結(jié)算，年終清算制度。2013年涉縣實(shí)際安排950萬元用于維修改造灌溉渠道和恢復(fù)水毀農(nóng)田地堰工程等農(nóng)田水利項(xiàng)目。對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，上級(jí)政策沒有規(guī)定硬性比例，2013年涉縣安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金約99萬元，主要用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治配套等零星工程。

二、土地出讓金扶助“三農(nóng)”存在的問題

（一）工業(yè)用地出讓價(jià)格較低，制約土地出讓金向“三農(nóng)”投入。國(guó)家制定了工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)較低，涉縣工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)僅6萬元/畝，這個(gè)價(jià)格尚不能彌補(bǔ)征地補(bǔ)償費(fèi)用。綜合各種因素，涉縣 工業(yè)用地實(shí)際出讓價(jià)格約10—20萬元/畝，即便如此，這個(gè)價(jià)格仍偏低，因?yàn)榭鄢鞯匮a(bǔ)償和失地農(nóng)民補(bǔ)助后，土地出讓金還要考慮向城市基礎(chǔ)設(shè)施、拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)等方面投入，往農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利建設(shè)方面投入就所剩無幾，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善。

（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)田水利資金計(jì)提政策，難以滿足“三農(nóng)”資金需求。目前新增建設(shè)用地占用耕地現(xiàn)象較為嚴(yán)重，為實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”，需要新開發(fā)、整理、復(fù)墾大量耕地，這需要大量的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。涉縣農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)僅為0.2萬元/畝，這個(gè)數(shù)額根本不夠開發(fā)相同面積土地；而同期房地產(chǎn)開發(fā)用地出讓價(jià)格約為60—100萬元/畝，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金占比僅為0.2—0.3%。其次，農(nóng)田水利建設(shè)資金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)為土地出讓凈收益的10%，這項(xiàng)占比是較高的，但確定凈收益具體操作起來有很大彈性，增大可抵扣支出就可減少出讓凈收益數(shù)額；而可抵扣支出項(xiàng)目很多，征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、退城進(jìn)郊改制企業(yè)職工安置、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)占據(jù)土地出讓金可抵扣支出大頭，最終計(jì)算的凈收益可能很少或者為零，根本無法保證從其中提取的農(nóng)田水利資金規(guī)模。因此，有必要修改完善農(nóng)田水利資金計(jì)提政策，力求計(jì)算規(guī)則規(guī)范明了，計(jì)提工作簡(jiǎn)便易行，遏制技術(shù)操作空間。

（三）地方政策間接影響土地出讓金向“三農(nóng)”分配。由于歷史和程序原因，部分地區(qū)少數(shù)項(xiàng)目在未辦理土地出讓手續(xù)的情況下已先行占地，日后公開出讓該項(xiàng)目所占土地時(shí)，只能將土地出讓給占地業(yè)主，因被其長(zhǎng)期占用，土地交易價(jià)格難以提高，間接減少了土地出讓金向“三農(nóng)”投入。同時(shí)，由于下級(jí)政府財(cái)力不足，少數(shù)地方征用土地后分年向農(nóng)民支付土地補(bǔ)償和地上附著物補(bǔ)償資金，而不是一次性全部?jī)陡?，?yīng)補(bǔ)農(nóng)民資金差額實(shí)際上可能已被挪用或擠占。還有極個(gè)別地區(qū)為招商引資實(shí)行土地出讓金“先征后返”政策，將土地出讓金部分或全部返還給項(xiàng)目業(yè)主，土地出讓實(shí)際價(jià)格很低或者為零，留下能用于“三農(nóng)”支出的資金更是無法保證。

三、加強(qiáng)土地出讓金扶助“三農(nóng)”的建議

（一）立足當(dāng)前，著眼未來。要不折不扣地執(zhí)行現(xiàn)有的土地出讓收支政策，嚴(yán)禁“先占后批”、“先征后返”，切實(shí)執(zhí)行土地出讓“招拍掛”制度，按時(shí)足額收繳土地出讓金。要嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)確定征地補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金等涉農(nóng)資金，及時(shí)向失地農(nóng)民兌現(xiàn)各種補(bǔ)助，按規(guī)定向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目提供各種扶持資金。要適時(shí)提高農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金相應(yīng)計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)；或者可考慮按出讓金總額一定比例直接計(jì)提相應(yīng)資金，這樣不用考慮凈收益如何計(jì)算，操作相對(duì)簡(jiǎn)單，也便于檢查考核。

（二）強(qiáng)化工業(yè)用地出讓成本費(fèi)用測(cè)算，嚴(yán)禁低于目標(biāo)出讓價(jià)格出讓土地。按國(guó)家規(guī)定預(yù)算收支分類科目，對(duì)工業(yè)用地出讓實(shí)行分宗核算，出讓前獨(dú)立測(cè)算每宗土地出讓成本和應(yīng)提費(fèi)用，全盤考慮出讓前期征地拆遷、土地開發(fā)整理、“七通一平”、有償新增建設(shè)用地、市政配套等相關(guān)費(fèi)用；出讓中期業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、國(guó)有土地收益基金、鐵路建設(shè)費(fèi)；出讓后期保障性住房、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金計(jì)提等各階段成本費(fèi)用，測(cè)算出一個(gè)客觀完整的成本基數(shù)，確定合適的加成率，用成本加成法計(jì)算其目標(biāo)出讓價(jià)格，以此作為出讓底價(jià)進(jìn)行公開出讓。

（三）探索建立土地出讓金用于“三農(nóng)”儲(chǔ)備金制度。財(cái)政部門可開設(shè)“三農(nóng)”儲(chǔ)備金專戶，專門歸集土地出讓收入用于“三農(nóng)”方面的資金，實(shí)行?？顚Ｓ?，統(tǒng)籌用于“三農(nóng)”支出，長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)使用。具體可按當(dāng)年出讓價(jià)款總額一定比例計(jì)算出用于“三農(nóng)”支出具體數(shù)額，實(shí)行按季計(jì)提，年末決算；當(dāng)年支農(nóng)支出達(dá)不到相應(yīng)比例的，年末從地方國(guó)庫(kù)撥付相應(yīng)差額到“三農(nóng)”儲(chǔ)備金專戶，滾存結(jié)轉(zhuǎn)用于以后年度“三農(nóng)”支出。

（四）積極探討其他土地出讓政策扶助“三農(nóng)”措施。對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目用地，占地企業(yè)招工可考慮優(yōu)先錄用失地村農(nóng)民。對(duì)于房地產(chǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主可考慮以成本價(jià)向失地村農(nóng)民銷售樓盤。對(duì)于前述“三農(nóng)”儲(chǔ)備金結(jié)存余額，可擴(kuò)大其支出范圍，對(duì)失地農(nóng)民自主擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)等項(xiàng)目進(jìn)行貸款扶持。同時(shí)，推行留地安置項(xiàng)目政策，為失地農(nóng)村農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)進(jìn)行考慮；以合法和符合規(guī)劃為前提，在較發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊結(jié)合部為失地農(nóng)村留出專門土地，用于失地農(nóng)村開發(fā)和商業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，發(fā)展壯大失地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。

（五）加強(qiáng)紀(jì)檢和審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。堅(jiān)決查處“先占后批”、“先征后返”等違法行為，嚴(yán)肅處理挪用、擠占失地農(nóng)民補(bǔ)償資金等違規(guī)現(xiàn)象，不斷強(qiáng)化財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，切實(shí)保證土地出讓用于“三農(nóng)”資金及時(shí)足額到位。

（作者單位：河北省涉縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞