申憲武

一、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及投融資情況

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展情況。2009年，黑龍江省委、省政府把城鎮(zhèn)化試點工作納入全省“十大工程”加以推進(jìn)。經(jīng)過近三年的不懈努力，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著成效。據(jù)統(tǒng)計，自2011年啟動“百鎮(zhèn)”建設(shè)以來，已累計完成小城鎮(zhèn)建設(shè)投資總額370億元，其中，住宅類183.9億元，產(chǎn)業(yè)園區(qū)86.4億元，基礎(chǔ)設(shè)施49.7億元，公共服務(wù)30.8億元。新鋪裝砂石以上道路2300公里，新增自來水受益人口90.5萬人，新增地下排水管道286公里，不僅使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，人居環(huán)境得到較大改善，而且也為繁榮縣域經(jīng)濟、墾區(qū)經(jīng)濟、林區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮了重要拉動作用。全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.5%，高于全國平均5.2個百分點，其中，農(nóng)墾、森工系統(tǒng)城鎮(zhèn)化率均超過80%。全省城鎮(zhèn)化建設(shè)已由零打碎敲式向整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整個區(qū)域、整個系統(tǒng)發(fā)展，已由單一解決居住向就業(yè)、醫(yī)療保障等全面推進(jìn)發(fā)展，已由局部試點向多個區(qū)域、多個系統(tǒng)發(fā)展。

（二）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的投融資情況。通過調(diào)研，黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展投融資主要有以下五種類型。

第一種類型：農(nóng)墾森工型。農(nóng)墾、森工小城鎮(zhèn)共有135個，占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的13.4%。2009年以來，農(nóng)墾、森工系統(tǒng)搶抓國家保障性住房建設(shè)、農(nóng)危房改造的有利契機，在爭取國家政策支持的同時，通過引資、合作、貸款等多種形式，千方百計拓展融資渠道，保證建設(shè)資金足額及時到位，從而使小城鎮(zhèn)建設(shè)獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。經(jīng)過幾年的探索和實踐，農(nóng)墾、森工系統(tǒng)已經(jīng)基本形成以政府政策扶持和政府投入為導(dǎo)向、投資主體多元化的小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制。以柴河林業(yè)局為例，2009至2012年，國家和省棚改補助5.5億元，吸納社會資金5.7億元，市場化融資4.1億元，職工投工投勞5500萬元，加上林業(yè)局自籌8.85億元，城鎮(zhèn)建設(shè)投融資達(dá)到24.7億元，有效破解了城鎮(zhèn)建設(shè)資金瓶頸。累計開發(fā)建設(shè)10大棚改小區(qū)，新建棚改房167棟，改造維修舊樓49棟、平房989棟，新建、維修總面積130萬平方米，惠及百姓18138戶。人均居住面積由15.4平方米增加到23.6平方米。

第二種類型：工礦帶動型。這類小城鎮(zhèn)主要分布在油、煤等礦產(chǎn)區(qū)或大型企業(yè)、林區(qū)等，數(shù)量不足全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的5%。以大慶市讓胡路區(qū)喇嘛甸鎮(zhèn)為例，2010年以來，喇嘛甸鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重點實施了城中村改造、示范新村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等30個項目建設(shè)，累計完成投資11.5億元。項目資金主要來源為：一是市政府給予的城中村改造和示范新村建設(shè)土地出讓金及規(guī)費返投；二是國家給予的經(jīng)房補助1800萬元和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金1899萬元；三是市政府給予的示范新村以獎代投資金1590萬元；四是區(qū)政府列支的項目資金1.87億元；五是村集體土地收益投入6200萬元；六是其余為大慶市佞金房地產(chǎn)開發(fā)有限公司和大慶市東華集團企業(yè)自籌。城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及項目的資金主要是以市政府給予的城中村、小城鎮(zhèn)建設(shè)政策扶持為主，以國家、省、市專項扶持資金為輔，以區(qū)政府財政投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金為補充，以市場化運作、社會化投入為主要形式，不存在借貸、融資、舉債建設(shè)的問題。2010年以來，該鎮(zhèn)年轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力4172人次、實現(xiàn)收入5007萬元。已有紅旗、蓋家屯、富強3個村實現(xiàn)了城市化。2012年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到11500元。

第三種類型：商貿(mào)流通型。這類小城鎮(zhèn)依托良好的地緣、資源優(yōu)勢應(yīng)運而生、應(yīng)勢而起，數(shù)量占全省小城鎮(zhèn)的10%左右。以東寧縣綏陽鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于哈牡綏東對俄貿(mào)易產(chǎn)業(yè)帶前沿，是省內(nèi)通往東寧、綏芬河兩大口岸的必經(jīng)之地。 近年來，該鎮(zhèn)制定出臺優(yōu)惠政策，加大招商引資力度，營造良好投資氛圍，全力推進(jìn)木耳、木材“兩木”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。一是“兩木”產(chǎn)業(yè)成為推動城鎮(zhèn)化的重要平臺。該鎮(zhèn)采取招商引資的方式，引入江蘇雨潤集團，計劃投資33億元，辟建占地104公頃集交易、加工、物流、倉儲、居住、生態(tài)觀光于一體的黑木耳山產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集群，現(xiàn)已完成投資10億元，643間交易門市對外開放，黑木耳年交易量超20萬噸，交易額突破百億元，晉級為國家級木耳批發(fā)市場，每年吸納農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)近萬人；依托境內(nèi)外木材資源，辟建和完善了占地57.7公頃的木材加工園區(qū)，引進(jìn)了龍得、佰佳、源通等多家投資5000萬元以上的大型木材加工企業(yè)，形成了上下配套、分工協(xié)作的木材加工產(chǎn)業(yè)鏈，年吸納本地、外埠人員7000多人，2012年年底，全鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)達(dá)到154家，其中木材企業(yè)89家，以木耳加工為主的山特產(chǎn)品加工企業(yè)14家，“兩木”產(chǎn)業(yè)已成為該鎮(zhèn)推動城鎮(zhèn)化的重要平臺。二是加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。3年來，該鎮(zhèn)累計投入1.1億元，其中以縣城投公司為平臺，申請農(nóng)發(fā)行貸款4000萬元，向上爭取資金1617萬元，鎮(zhèn)級財政投入5383萬元。三是完善公共服務(wù)設(shè)施。3年來，該鎮(zhèn)累計爭取公益服務(wù)類專項資金1290萬元，招商引進(jìn)資金9900萬元，配套服務(wù)設(shè)施明顯改善。

第四種類型：邊貿(mào)旅游型。這類小城鎮(zhèn)主要分布在邊境口岸和景區(qū)、景點附近，數(shù)量占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的10%左右。以虎林市虎頭鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于烏蘇里江畔，緊鄰俄羅斯，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，旅游資源豐富，綠色農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，是我省東部極具盛名的旅游勝地和綠色食品基地。2010年以來，該鎮(zhèn)累計投入資金2.3億元，其中爭取中央、省投資金7000萬元，市財政投入1.6億元，重點建設(shè)了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及景區(qū)景點等項目。下一步，該鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)住宅、商服、供熱、排水、道路、污水處理、垃圾處理、供水等8項工程，規(guī)劃投資4.2億元，其中2013年計劃完成投資2.8億元，目前已完成1.3億元。資金來源中，利用國家棚戶區(qū)改造資金1200萬元，爭取國家和省專項資金5800萬元，招商引資8000萬元，市政府墊資2.4億元，通過市城投公司貸款1.6億元，其余為地方政府匹配。

第五種類型：單一農(nóng)業(yè)型。這類小城鎮(zhèn)在我省最為典型，數(shù)量占全省小城鎮(zhèn)的60%左右。以富?？h富路鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)地處松嫩平原，有耕地41萬畝，草原23萬畝，林地9.1萬畝，水面3.1萬畝，總?cè)丝?.4萬人，農(nóng)業(yè)是全鎮(zhèn)的唯一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，種植業(yè)以玉米、水稻為主，養(yǎng)殖業(yè)以奶牛、生豬和肉雞為重。2010年以來，該鎮(zhèn)在道路、排污水、綠化、廣場、公園等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，累計投資4835萬元，其中，國家、省專項443萬元，本級投入3631萬元。本級投入中，土地出讓金收入150萬元，城市建設(shè)維護稅、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套等每年3萬元，機動地承包費及“一事一議”630萬元，其余2850萬元為企業(yè)墊資。該鎮(zhèn)下一步城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要污水處理項目，目前已完成批復(fù)，總投資5875萬元，其中國投資金1080萬元已到位，其余需要地方配套解決；垃圾轉(zhuǎn)運站項目200萬元，其中國投160萬元，地方配套40萬元。同時，將通過招商引資8000萬元，建設(shè)玉米倉儲設(shè)施和農(nóng)資大市場。

二、主要問題

盡管我省各級黨委、政府為推進(jìn)城鎮(zhèn)化做了大量卓有成效的工作，對拓寬投融資渠道進(jìn)行了有益的探索，但制約新型城鎮(zhèn)化的瓶頸問題并未從根本上解決。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面。在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下，“責(zé)任大、財力小、事權(quán)弱”的問題越來越突出，已經(jīng)成為阻礙小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

一是事錢不匹配。黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制實行鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管，鎮(zhèn)級財政收入大部分要上繳，靠縣財政撥付人頭經(jīng)費和稅費返點分成，只能夠保證正常的開銷，沒有剩余財力搞建設(shè)，造成基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，社會管理、社會保障等問題更是望塵莫及。

二是融資不順暢。目前，城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體還是政府，在吸引社會資本上缺乏有效的機制，不能調(diào)動社會閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。城鎮(zhèn)建設(shè)需要突破金融機構(gòu)貸款瓶頸，放寬向小城鎮(zhèn)貸款的限制。適當(dāng)安排中長期專項貸款，同時還需要省市縣給予適當(dāng)?shù)馁N息政策。

三是權(quán)責(zé)不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著小縣城所具有的建設(shè)和管理事務(wù)，但是沒有與城市建設(shè)、管理和服務(wù)相關(guān)的各項行政權(quán)力，尤其是一些涉及事權(quán)的審批上，都是由上級業(yè)務(wù)部門來直接辦理，造成上下脫節(jié)和工作打法步調(diào)不一致。

四是管理不到位。一些鎮(zhèn)經(jīng)濟總量、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域面積都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)意義上農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范疇，但編制還是鎮(zhèn)一級的，沒有根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要確定機構(gòu)設(shè)置形式和限額，尤其是城建、環(huán)保、社會管理等方面不能行使縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，對于鎮(zhèn)里的違章建筑、環(huán)境污染、無證經(jīng)營、流動攤販等城市頑疾只能是“看得到，管不到，管不著”。

（二）市縣級層面。黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展水平較低，全省有57個縣（市），6個市（地）享受均衡性轉(zhuǎn)移支付，近80%的市縣存在財政資金緊張問題。尤其是在當(dāng)前全國經(jīng)濟增長趨緩的情況下，各市縣財政減收增支壓力巨大，加之不斷增長的教育、水利、扶貧、文化、醫(yī)保等民生投入剛性需求，各級政府的資金保障能力更是捉襟見肘。此外，未來幾年中，地方政府在繼續(xù)融資的同時，還需要承擔(dān)償還原融資本息，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著巨大的資金短缺壓力。

（三）省級層面。

一是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不佳，存在“虛高”現(xiàn)象。黑龍江省城鎮(zhèn)化率比全國平均水平高5至6個百分點，這主要源于農(nóng)墾和森工系統(tǒng)的推力。如果剔除這些因素，黑龍江省地方城鎮(zhèn)化率不足50%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。

二是省、市、縣財力匱乏，存在“虛弱”現(xiàn)象。黑龍江省是全國重要的老工業(yè)基地和商品糧基地，主要靠國家轉(zhuǎn)移支付過日子，建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。部分市級及大部分縣、鎮(zhèn)地方政府的融資能力有限，幾乎沒有什么土地出讓金收入，不存在以土地?fù)Q公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式。

三是建成項目運行不暢，存在“隱憂”現(xiàn)象。據(jù)審計，截至2012年底，黑龍江省“三供兩治”項目實際開工建設(shè)285項，完成投資155.3億元。其中，竣工項目98項，完成投資55.8億元。但由于種種原因，一些縣鄉(xiāng)項目運行不理想。主要原因是這些基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目均為公益性投資，即使可以貸款解決項目建設(shè)，但運營機制不完善，導(dǎo)致一些項目長期處于停滯狀態(tài)。

三、 進(jìn)一步完善投融資體制機制的政策建議

（一）在縣鄉(xiāng)需求方面。

一是加快財稅體制改革。合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，賦予相應(yīng)財權(quán)和與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)對應(yīng)的稅收權(quán)，加快培育相對穩(wěn)定的地方稅源。要進(jìn)一步擴大強鎮(zhèn)擴權(quán)試點范圍，便于鎮(zhèn)里能夠合理、適時、有效地調(diào)配使用資金，真正給試點鎮(zhèn)自由裁量權(quán)。

二是完善成本分擔(dān)機制。地方政府要逐步提高農(nóng)民市民化投入在財政支出中的比例，解決教育、醫(yī)療、社會保障及保障房等基本公共服務(wù)支出。

三是搭建融資平臺。借鑒南方沿海等地的成功經(jīng)驗，將省、市融資平臺延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸引民間資本和社會資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要組建國有資產(chǎn)運營公司和城投公司子公司或分公司，作為縣國有資產(chǎn)運營中心和縣城投公司的延伸，負(fù)責(zé)盤活地方資產(chǎn)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)積累資金。

四是加大投入力度。省、市（縣）要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金扶持力度，特別是在棚改、“三供兩治”和撤村并鎮(zhèn)方面搞突破，以便加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

（二）在省級財政支持方面。一是落實相關(guān)政策。2009年以來，黑龍江省為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、小城鎮(zhèn)試點等工作，先后出臺了一系列有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策措施。特別是《關(guān)于加快黑龍江省“百鎮(zhèn)”及重點旅游名鎮(zhèn)建設(shè)若干政策》和《關(guān)于推進(jìn)烏蘇里江四縣（市）城鎮(zhèn)化建設(shè)若干政策》中明確的對固定資產(chǎn)投資額在3000萬元以上的項目給予獎勵、省級農(nóng)業(yè)土地開發(fā)基金和新增建設(shè)用地有償使用費返還、對做出突出貢獻(xiàn)的銀行類金融機構(gòu)給予獎勵以及免收屬于省級及省以下的行政事業(yè)性收費等財政獎補、招商引資、稅費、金融、土地、戶籍、產(chǎn)業(yè)以及社會保障方面的諸多優(yōu)惠政策，要認(rèn)真落實支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項財稅優(yōu)惠政策，同時，督促市縣和有關(guān)部門全面兌現(xiàn)政策，確保優(yōu)惠政策落實到位。同時，根據(jù)國家和省的新部署、新要求，以及加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新形勢和新任務(wù)，及時梳理、完善現(xiàn)有政策，并適時研究制訂一系列配套推進(jìn)措施和政策，使支持城鎮(zhèn)化建設(shè)政策支撐體系更加完備、更加具體，發(fā)揮作用越來越大、政策效果越來越好。二是做好政府財政資金整合。按照省政府要求，遵循“渠道不變、用途不變、集中投入、各記其功”的原則，結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)建設(shè)，由財政部門牽頭，重點對用途趨同、性質(zhì)相近、功能配套的資金進(jìn)行有效整合，切實做到集中財力辦大事。三是積極爭取國家投資。抓住國家支持老工業(yè)基地振興、資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城市棚戶區(qū)和煤礦沉陷區(qū)改造、松花江流域污染治理、農(nóng)村綜合環(huán)境整治等機遇，做好重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的儲備、申報工作，爭取國家支持。四是積極探索多渠道融資方式。利用現(xiàn)代市場融資手段，鼓勵金融、工商、民間等社會資本投入城鎮(zhèn)化建設(shè)的新途徑。比如，鼓勵各地政府通過政府持有的股權(quán)、礦權(quán)、林權(quán)及土地所有權(quán)等資源性資產(chǎn)注入方式，做大做強融資平臺，在此基礎(chǔ)上發(fā)行城投類企業(yè)債券；鼓勵和引導(dǎo)民間資本和外資采取獨資、合資、合作、股份制、BOT、TOT、PPP等形式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)；建立完善中小企業(yè)擔(dān)保和風(fēng)險投資機制；以政府信用和開發(fā)性銀行信用為基礎(chǔ)構(gòu)筑企業(yè)信用，以企業(yè)信用改善為條件，引導(dǎo)其他商業(yè)銀行與企業(yè)建立信用關(guān)系，幫助企業(yè)吸引債券、股票等其他商業(yè)資本形式進(jìn)入；鼓勵社會資本設(shè)立污水處理、燃?xì)鉄崃ιa(chǎn)、文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金。通過向社會發(fā)行基金股份，設(shè)立社會發(fā)展基金公司，吸納社會閑散資金。逐步形成以政府財政投資為引導(dǎo)、金融資本、工商資本、民間資本廣泛參與的城鎮(zhèn)化投融資機制，多渠道、多途徑、多辦法解決城鎮(zhèn)化所需資金。

（三）在國家政策方面。一是采取差異政策。建議根據(jù)地域及經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，在制訂促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化政策上有所區(qū)別、有所側(cè)重?？刹扇∠刃蟹诸愒圏c，實行差異化政策，再逐步推開的方式進(jìn)行。二是專項支持。針對一些基礎(chǔ)類、公共服務(wù)類項目公益性強、投資回報低的特殊性，建議國家設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展專項資金，對這些項目建設(shè)和運行采取以獎代補的方式予以支持。同時，應(yīng)充分考慮地方財政狀況，對一些特殊省份，中央財政多承擔(dān)一些責(zé)任，尤其是針對公益性項目，盡量減少需要地方配套財政支出的要求。例如，可對貧困落后地區(qū)和對中央安排的病險水庫除險加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改革等公益性建設(shè)項目，取消地市、縣級資金配套要求，提高中央公路建設(shè)資金對國省干線公路改造的補助等。三是擴大融資平臺貸款的領(lǐng)域。為更好地推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建議擴大監(jiān)管類政府融資平臺貸款的領(lǐng)域，將原來規(guī)定的5類項目延伸至農(nóng)村公路、城鎮(zhèn)片區(qū)綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境整治、特色城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合交通體系建設(shè)等領(lǐng)域。在政府債務(wù)總體可控的前提下，建議允許監(jiān)測類平臺承擔(dān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，允許政府以委托代建的方式進(jìn)行回購。同時，根據(jù)項目類別和金額大小，對于承擔(dān)新型城鎮(zhèn)化公益性項目建設(shè)的監(jiān)管類融資平臺，允許銀行總行下放部分貸款的審批權(quán)限至省級分行，以減少貸款審批的行政成本，提高銀行評審效率及項目運作效率。針對小城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大、使用周期長、經(jīng)濟效益低的特點，建議鼓勵國家開發(fā)銀行發(fā)揮其融資額度大、貸款期限長等政策性優(yōu)勢，加大對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入。

（作者單位：黑龍江省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處）

責(zé)任編輯：洪峰