新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體（以下簡稱“新型主體”）是指直接或間接從事規(guī)?；霓r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售和服務(wù)的新型經(jīng)營個體和組織，主要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等。近年來，各地財政部門采取切實行動，加大對新型主體的政策支持力度，進行了卓有成效的探索，取得了不少寶貴經(jīng)驗，但與此同時也面臨不少困難和問題。本文基于在江蘇、浙江、湖南等地的調(diào)研，重點分析財政支持新型主體的總體狀況與現(xiàn)存問題，以期為完善相關(guān)政策措施提供參考。

一、現(xiàn)階段財政支持新型主體的總體情況

近年來，各地積極貫徹中央有關(guān)精神，持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入，各級財政部門采取多種措施，扶持新型主體的發(fā)展。

（一）出臺各類財政惠農(nóng)補貼政策，扶持新型主體發(fā)展

浙江省財政對全年稻麥種植面積20畝以上的種糧大戶（含規(guī)范化糧食專業(yè)合作社），按稻麥實際種植面積給予每畝30元的直接補貼。此外，對種植油菜面積5畝以上的農(nóng)戶、按訂單交售省級儲備早稻谷種種糧農(nóng)戶也給予補貼和獎勵。對接受具有一定規(guī)模（服務(wù)面積達500畝以上）的植保、糧食、農(nóng)機等合作社病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治的農(nóng)戶，繼續(xù)分別給予每畝40元補貼。2013年，浙江省財政合計補貼新型主體惠農(nóng)政策資金3.97億元，比上年度增加4185萬元。浙江省財政還設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作組織補助資金和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貼息資金，加大扶持新型主體的力度。省財政每年安排3000萬元至4000萬元農(nóng)民專業(yè)合作社專項資金，對運行規(guī)范、作用明顯的合作社擇優(yōu)安排15萬至30萬元的專項補助資金。農(nóng)民專業(yè)合作社積極承擔(dān)各項農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持項目，2012年共有3519家合作社獲得各級財政扶持資金4.9億元。2013年安排農(nóng)民專業(yè)合作組織補助資金4800萬元，安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化貼息資金4200萬元，分別比上年增加1000萬元。從2013年開始，家庭農(nóng)場也納入財政專項補助對象范圍。浙江省財政還安排專項資金深入推進“千萬農(nóng)村勞動力素質(zhì)培訓(xùn)工程”，重點支持農(nóng)村“兩創(chuàng)”實用人才培訓(xùn)，著力提升農(nóng)民技能培訓(xùn)水平和創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。為吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)業(yè)科技人員和大中專畢業(yè)生到農(nóng)民專業(yè)合作社工作，從2011年起，每年推出示范性農(nóng)民專業(yè)合作社就業(yè)崗位500個，省財政安排專項資金600萬元左右對其招聘的高校畢業(yè)生給予連續(xù)兩年經(jīng)費補助，三年內(nèi)每人每年欠發(fā)達地區(qū)1萬元，其他地區(qū)0.5萬元，今年共補助731名大學(xué)畢業(yè)生，補助資金達566萬元。

為強化項目扶持，江蘇設(shè)立省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展專項資金，對帶動能力強的省級以上龍頭企業(yè)和成長型龍頭企業(yè)給予扶持。2012年省級財政投入達2.3億元，扶持了240家龍頭企業(yè)。今年江蘇將會更大力度支持發(fā)展家庭農(nóng)場。例如設(shè)立土地規(guī)模流轉(zhuǎn)項目資金，2013年項目資金總額達到1億元，單宗土地流轉(zhuǎn)面積在100—300畝，按每畝100元的標(biāo)準(zhǔn)，直接補助給土地規(guī)模流轉(zhuǎn)流出方，也就是入股農(nóng)戶。研究探索家庭農(nóng)場登記制度及稅收優(yōu)惠制度，賦予其明確的法律地位，給予免收增值稅、享受優(yōu)惠稅率等與合作社相同的稅收扶持政策。

（二）稅收減免，促進新型主體輕裝上陣

浙江省對新型主體實行多種稅收優(yōu)惠政策。如：對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)取得的具有專項用途的財政性扶持資金，根據(jù)國家稅收有關(guān)規(guī)定落實優(yōu)惠政策。對拖拉機不征車船稅，對捕撈、養(yǎng)殖漁船免征車船稅，直接用于農(nóng)林牧漁的生產(chǎn)用地免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。對龍頭企業(yè)發(fā)生的資產(chǎn)損失，按規(guī)定在計算企業(yè)所得稅前扣除。企業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的所得按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對從事農(nóng)業(yè)機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農(nóng)牧保險以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，家禽、畜牧、水生動物的配種和疾病防治所取得的收入，免征營業(yè)稅。

（三）金融創(chuàng)新，解決新型主體貸款難問題

江蘇省財政廳與省農(nóng)行簽署了“金融支持龍頭企業(yè)、助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，已累計授信132億元。省財政還與省農(nóng)委、民生銀行及平安銀行簽訂協(xié)議，采取組建共同基金的模式，支持農(nóng)民專業(yè)合作社貸款難問題。共同基金由省財政出資4000萬元（占比5%），參與基金的合作社繳納10%—15%的互助保證金，銀行授信8億元，支持20個試點縣（市、區(qū)）農(nóng)民合作社，每家合作社貸款規(guī)模不超過200萬元，貸款年利率在7%—9%之間。合作社參加基金后，貸款不再需要提供其他任何形式的抵押擔(dān)保?；鹬С謱ο鬄榱腥胝龀置浀?.5萬家“五好”合作社、農(nóng)機星級合作社以及73家“蘇合”銷售聯(lián)社。截至目前，兩家銀行已向近200家合作社發(fā)放貸款約2億元。省財政和省農(nóng)委還支持南京雨潤集團等5家企業(yè)共同出資1億元注冊成立江蘇匯隆投資擔(dān)保公司，為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供融資擔(dān)保。擔(dān)保公司用自有資金作擔(dān)保，由其合作銀行向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供首期不少于5億元支持貸款。省財政根據(jù)實際發(fā)放的擔(dān)保貸款金額，給予政策性獎勵補助。貸款風(fēng)險由擔(dān)保公司及其合作銀行承擔(dān)，財政給予不超過5%的風(fēng)險補償金，并根據(jù)月均貸款余額，支付擔(dān)保機構(gòu)5‰的考核獎勵資金。目前，該項目發(fā)放的貸款接近3億元。

浙江省金融支持新型主體發(fā)展也不乏創(chuàng)新之舉。2007年以來，浙江積極發(fā)展縣域金融服務(wù)新生力量，小額貸款公司發(fā)展穩(wěn)健，定位清晰，發(fā)起人實力強，管理規(guī)范，已經(jīng)成為全國小貸公司的標(biāo)桿。目前，全省已開業(yè)的小貸公司有316家，注冊資本金總額為654.1億元，貸款余額為869.79億元，戶戶均貸款78.71萬元。此外，全省還設(shè)立61家村鎮(zhèn)銀行、8家資金互助社。針對新型主體貸款難問題，浙江麗水金融改革圍繞農(nóng)場抵押擔(dān)保缺失、銀農(nóng)信息不對稱等難題，做出了積極探索，呈現(xiàn)出林權(quán)抵押貸款、農(nóng)村信用體系建設(shè)、便農(nóng)支付等特色，形成了可復(fù)制的林權(quán)抵押貸款“麗水模式”。

專欄一：浙江麗水林權(quán)抵押貸款模式

麗水的做法是：通過建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺、森林資源收儲中心、政策性林木保險和貸款風(fēng)險補償?shù)蕊L(fēng)險防范及控制措施，設(shè)立從林權(quán)評估、登記、抵押擔(dān)保到不良貸款處置的一整套制度，采取“統(tǒng)一評估、一戶一卡、隨用隨貸”的“林權(quán)IC卡”貸款模式，基本上解決了森林資源廣布于野外所帶來的勘界、評估、授信等技術(shù)難題。這樣一來，高達60.5%森林覆蓋率的“沉睡資源”變成了金融資產(chǎn)，實現(xiàn)了以貸款取代直接砍樹賣錢的跨越，拓寬了農(nóng)村金融的抵押物范圍，也為今后農(nóng)村抵押擔(dān)保貸款提供了可以復(fù)制的樣本。

截至2012年末，浙江省林權(quán)抵押貸款已累計發(fā)放上百億元，其中麗水以30.2億元的余額居于全省首位。

（四）在土地、農(nóng)業(yè)科技等要素方面給予優(yōu)惠和扶持

新型主體的培育發(fā)展離不開相關(guān)要素的保障，財政支持相關(guān)要素實際上也是支持新型主體的健康運行。規(guī)?；囊粋€重要前提是土地流轉(zhuǎn)，為此，浙江省對新型主體用地制定了優(yōu)惠政策，規(guī)定凡是流轉(zhuǎn)期限五年以上并簽訂流轉(zhuǎn)合同、經(jīng)營面積100畝以上的專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)，因生產(chǎn)需要建造倉庫、機庫、生產(chǎn)管理用房、曬場等臨時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施的，確需占用耕地的，在不破壞耕作層的前提下，允許其在流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)按流轉(zhuǎn)面積5‰ 左右比例使用，作為設(shè)施農(nóng)用地，由市縣人民政府審批，報上一級人民政府國土資源管理部門備案。省級還要求各市、縣（市、區(qū)）在安排年度新增建設(shè)用地計劃時，應(yīng)合理安排好新型主體的擴建、新建用地，各項費用執(zhí)行最低價。同時，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門和村經(jīng)濟合作社，全面建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。全省91.0%的縣、93.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，普遍設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)財政專項補助資金。

作為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的重要一環(huán)，農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)平臺建設(shè)對于新型主體是非常關(guān)鍵的。江蘇省財政廳等相關(guān)部門針對新型主體的實際需求，在全國率先建立了一種社會化農(nóng)村科技服務(wù)新模式——科技服務(wù)超市。這類超市是借鑒現(xiàn)代商品超市理念，以企業(yè)為主體，政府引導(dǎo)，市場化運作，集各類農(nóng)業(yè)科技與服務(wù)資源為一體的綜合性服務(wù)平臺。為支持科技服務(wù)超市圍繞當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)開展技術(shù)咨詢、培訓(xùn)及全程社會化服務(wù)，省財政廳和科技廳設(shè)立了“江蘇省農(nóng)業(yè)科技社會化易購獎補資金”，對開展農(nóng)業(yè)科技和社會化服務(wù)的科技服務(wù)超市進行擇優(yōu)獎補。獎補資金結(jié)合分店（便利店）的考評結(jié)果，擇優(yōu)獎補科技超市40家，占全省分店總數(shù)的69%，平均資助額度25萬元。

專欄二：江蘇科技服務(wù)超市的主要做法

1.加強政府引導(dǎo)與統(tǒng)籌?？萍挤?wù)超市建設(shè)納入省委、省政府重點工作內(nèi)容，加強規(guī)劃指導(dǎo)，出臺《江蘇農(nóng)村科技服務(wù)超市建設(shè)實施方案》，設(shè)立專項經(jīng)費給予支持，制定考核管理辦法確保實效。

2.堅持以企業(yè)為超市建設(shè)與運行的主體。超市依托一批帶動農(nóng)民增收能力強、科技服務(wù)能力強、自主創(chuàng)新能力強、經(jīng)濟基礎(chǔ)好的農(nóng)業(yè)科技型骨干企業(yè)、龍頭企業(yè)等，這些企業(yè)輻射的農(nóng)戶規(guī)模較大，新成果推廣應(yīng)用的空間和條件較好，能更好地引領(lǐng)農(nóng)民增收致富。超市的發(fā)展與企業(yè)的生存相輔相成，擺脫了農(nóng)業(yè)科技服務(wù)依賴政府投入的瓶頸。

3.構(gòu)建“六有”模式，提升科技服務(wù)水平?！傲小笔侵赣械昝妗⒂嘘犖?、有網(wǎng)絡(luò)、有基地、有成果、有品牌。這是科技服務(wù)超市的重要組成部分，規(guī)范了科技服務(wù)的架構(gòu)，整合了各類要素，有效提升科技服務(wù)水平。

4.強化特色產(chǎn)業(yè)的配套服務(wù)，提升科技服務(wù)的顯示度。超市針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后不同時期的不同特點與需求，探索加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)民增收致富的關(guān)鍵問題，開展全程服務(wù)，系統(tǒng)提升產(chǎn)業(yè)整體的創(chuàng)新能力，顯著提升科技服務(wù)的成效。

5.強化資源集成，提升服務(wù)效果。超市在政府引導(dǎo)下整合優(yōu)化國內(nèi)各級各類科技資源，將科技成果轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)移、咨詢、培訓(xùn)等活動統(tǒng)籌到超市平臺上，通過“網(wǎng)上超市”的形式開展科技服務(wù)，集成發(fā)揮各項活動的服務(wù)功能。

6.探索和完善運行模式，實現(xiàn)科技服務(wù)超市的自身發(fā)展。各分店和便利店發(fā)揮各自優(yōu)勢，積極探索富有成效的體制和機制。在建設(shè)模式上，形成了灌云、東臺等模式；在運行機制上，采取自收自支的方式運行，運行資金主要來源于農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資產(chǎn)品經(jīng)銷所得利潤。

各地推進新型主體發(fā)展的政策措施取得了明顯成效，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)民組織化程度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⑥r(nóng)民增收等方面發(fā)揮了重要作用。

一是加快了土地規(guī)模經(jīng)營步伐，呈現(xiàn)輻射帶動效應(yīng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加快，改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地經(jīng)營規(guī)模結(jié)構(gòu)，在各類新型主體的帶動下，家庭分散經(jīng)營加快向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。2012年，黑龍江省“兩大平原”區(qū)域內(nèi)的土地規(guī)模經(jīng)營面積達7800萬畝，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營面積達3800萬畝，有208個村實現(xiàn)了整村土地規(guī)模經(jīng)營。如果說農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶是以其土地經(jīng)營規(guī)模大為主要標(biāo)志，則農(nóng)民專業(yè)合作社走的是新型農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的道路，它們通過組織模式與利益機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)了社員小規(guī)模生產(chǎn)基礎(chǔ)上的合作社經(jīng)營規(guī)?；@將是中國小農(nóng)基礎(chǔ)上農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化的重要方向。就農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，多數(shù)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擁有生產(chǎn)基地，農(nóng)業(yè)企業(yè)通過“公司+農(nóng)戶”或“公司+基地+農(nóng)戶”等聯(lián)結(jié)方式，不僅穩(wěn)定了原料供應(yīng)，而且?guī)恿酥苓呣r(nóng)戶，創(chuàng)造了十分可觀的經(jīng)濟效益和社會效益。

二是提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和集約化水平。通過發(fā)展新型主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重大變化。黑龍江省2012年全省入社農(nóng)戶達到40.06萬戶，帶動農(nóng)戶達136萬戶，加快了從一家一戶分散經(jīng)營向組織化、專業(yè)化經(jīng)營邁進的步伐。另外，新型主體廣泛應(yīng)用新品種、新技術(shù)、新機械，實現(xiàn)了土地、機械等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高了勞動生產(chǎn)率、資源利用率和單位資源產(chǎn)出率。據(jù)統(tǒng)計，在黑龍江“兩大平原”區(qū)域內(nèi)，農(nóng)業(yè)科技貢獻率達到61.5%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合機械化程度達到91.6%。浙江蕭山區(qū)383家合作社，入社社員有10091戶，帶動農(nóng)戶9.8萬戶；三門縣92家龍頭企業(yè)，聯(lián)結(jié)基地13.5萬畝，帶動農(nóng)戶5.6萬戶。農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)358家，入社農(nóng)戶7786戶，帶動農(nóng)戶3.48萬戶。

三是新型主體自身盈利水平提高，并帶動農(nóng)民增收致富。新型主體通過實施統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營和銷售，實現(xiàn)了節(jié)本增產(chǎn)、提價增收。部分入社農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來，發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)或進城務(wù)工經(jīng)商，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移增收。入社農(nóng)民則通過入股分紅、按交易量（額）返利等，實現(xiàn)直接增收。2012年，黑龍江省入社成員家庭人均純收入比全省農(nóng)民人均純收入高2870元。湖南省隆平高科種糧合作社依托“公司帶動”模式，覆蓋了7市18縣，累計增產(chǎn)糧食10萬多噸，增收1800多萬元。江蘇農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提升，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)群體不斷發(fā)展壯大，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了越來越重要的作用。2013年1月，省農(nóng)委公布的全省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)總數(shù)達到5447家，比上年增加470家。龍頭企業(yè)運行質(zhì)量穩(wěn)步提升。截至2012年底，全省443家省級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售4955億元，實現(xiàn)純利152.57億元，分別增長25.86%、10.17%，帶動農(nóng)戶953萬戶，同比增長10.22%。銷售額超過百億元的達11家，約占全國的1/3。近年來，江蘇在全國率先提出開展“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)運行質(zhì)量提升年”活動，積極鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過自建、共建、訂單收購等方式，建立穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)基地，形成穩(wěn)定購銷關(guān)系，實現(xiàn)企業(yè)帶動農(nóng)民共同致富。

四是有力地促進了農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)新型主體特別是合作社和龍頭企業(yè)擁有自己的農(nóng)產(chǎn)品品牌，由于品牌建設(shè)需要較大投入，專業(yè)大戶往往以加入合作社或參與訂單農(nóng)業(yè)的方式分享品牌效應(yīng)。浙江省相當(dāng)數(shù)量的合作社、龍頭企業(yè)已經(jīng)開展產(chǎn)品的檢驗檢測以及產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，推行農(nóng)產(chǎn)品品牌、無公害、綠色、有機等認(rèn)證體系建設(shè)與完善，集群化打造了農(nóng)產(chǎn)品的“浙江品牌”。合作社和龍頭企業(yè)紛紛在大城市周邊開設(shè)農(nóng)產(chǎn)品直銷店和專賣窗口，開拓國內(nèi)市場。

隨著土地規(guī)模經(jīng)營不斷發(fā)展，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在各地蓬勃涌現(xiàn)，為創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制奠定了堅實基礎(chǔ)。但我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展過程中出現(xiàn)新主體數(shù)量少、經(jīng)營管理技術(shù)與水平偏低等諸多“發(fā)育不良”問題，財政支持政策措施也有一些需要改進的地方。

二、財政支持新型主體存在的問題

近年來，財稅、金融等部門在積極支持新型主體的過程中，因種種原因，也出現(xiàn)了一些不可忽視的問題，需要加以關(guān)注。

（一）惠及各類新型主體的扶持政策尚屬不足

近幾年來，雖然從中央到地方出臺了一系列強農(nóng)扶農(nóng)的政策措施，對加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了重要推動作用，但與傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，國家對新型主體的財政、信貸、稅收等扶持力度仍顯不足。目前，我國的種糧直補、良種補貼和農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)業(yè)補貼都是直接發(fā)放給農(nóng)民，種糧大戶、家庭農(nóng)場以及農(nóng)民專業(yè)合作社等新型主體基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。各地對“三農(nóng)”的財政投入絕大多數(shù)用于改善環(huán)境、完善保障等方面，用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的資金很少。在稅收上，農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅環(huán)節(jié)稅賦過高，工業(yè)企業(yè)進項、銷項增值稅均為17%，而農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)進項稅只有13%，銷項稅為17%，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)增值稅抵扣比工業(yè)企業(yè)低，無形中增加了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在信貸扶持上，農(nóng)業(yè)企業(yè)融資難的問題還非常突出，由于農(nóng)業(yè)企業(yè)總體規(guī)模偏小，占有的土地不多，且多數(shù)為租用土地，有效的抵押物不足，因此貸款難擔(dān)保難的問題十分普遍，也增加了企業(yè)的融資成本。

（二）財政支農(nóng)政策落實效率不高，扶持方式亟待改進

農(nóng)業(yè)“四補貼”政策在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但就刺激糧食生產(chǎn)而言，目前政策導(dǎo)向功能在很多地方已經(jīng)逐步弱化。從具體執(zhí)行情況看，各地在農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放機制上有一定差別。例如，除農(nóng)機具購置補貼與購買農(nóng)機掛鉤外，其他三項補貼，山東基本上隱性地歸原承包戶所有，上海則是歸經(jīng)營者所有。由于隱含農(nóng)業(yè)補貼，山東種糧大戶承擔(dān)著高額土地租金。而在上海松江區(qū)，種糧直接補貼是現(xiàn)金方式直接發(fā)到家庭農(nóng)場等經(jīng)營者的一卡通里，良種補貼是給經(jīng)營者直接發(fā)放實物，農(nóng)資綜合補貼大多也是給經(jīng)營者發(fā)放實物，這三項補貼都是按照經(jīng)營者的實際經(jīng)營面積測算并發(fā)放的。在許多地方，中央財政支付的農(nóng)業(yè)補貼變成了人人有份的普惠制收入補貼，不能有效起到激勵糧食生產(chǎn)的作用。

對規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的支持，在地方財政上體現(xiàn)得更為明顯。為支持種糧大戶發(fā)展，山東省按照財政部開展種糧大戶補貼試點工作的要求，細(xì)化實施方案，將糧食種植面積300畝及以上（其中小麥或水稻面積150畝及以上）的大戶納入補貼范圍，對4000畝以下的大戶每畝補貼230元，4000畝以上的每戶給予定額補貼100萬元，補貼資金與建設(shè)改造農(nóng)田水利、晾曬、倉儲設(shè)施，購置農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、農(nóng)資等掛鉤，實行報賬制。雖然中央財政給上海的農(nóng)業(yè)補貼較少，但上海通過加強配套等措施加大對家庭農(nóng)場的補貼支持力度。松江區(qū)政府對全家將土地流轉(zhuǎn)給村集體的老年農(nóng)民（男60歲、女55歲以上）每人每月給予150元養(yǎng)老金補貼，鼓勵農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)出土地，穩(wěn)定家庭農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。2013年3月份之前，區(qū)財政對種植水稻的家庭農(nóng)場每年每畝給予200元土地流轉(zhuǎn)費補貼；從3月份開始將其改為獎勵補貼，獎勵范圍有家庭農(nóng)場糧食高產(chǎn)競賽、秸稈還田、農(nóng)機直播、新農(nóng)藝新技術(shù)推廣、生產(chǎn)考核等，與考核結(jié)果掛鉤。此外，市、區(qū)財政對家庭農(nóng)場按農(nóng)機總價的50%—70%進行補貼，家庭農(nóng)場的水稻保險保費全部由區(qū)財政承擔(dān)。地方財政對新型主體的支持固然重要，但效果有限，中央層面也應(yīng)正視財政支持政策的客觀效果，改進補貼方式，改變扶持重點，真正支持新型主體。

（三）農(nóng)村金融和保險發(fā)展緩慢，新型主體融資仍有困難

農(nóng)村貸款難、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)保險覆蓋面小，是新型主體反映較多的問題。近年來，在國家支農(nóng)力度不斷加大的宏觀環(huán)境中，農(nóng)村金融改革不斷深化，農(nóng)村金融組織體系逐步健全，金融服務(wù)覆蓋范圍不斷擴大，涉農(nóng)貸款持續(xù)較快增長，金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新不斷推進，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，農(nóng)業(yè)保險取得長足發(fā)展，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)提供了有效的資金支持和風(fēng)險保障。但是，與農(nóng)村經(jīng)濟主體的需求仍存在不小的差距，尤其是對于新型主體而言，農(nóng)村金融和保險發(fā)展明顯相對滯后。由于農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管難度大，監(jiān)管部門擔(dān)心出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，在政策上采取了嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策， 導(dǎo)致農(nóng)村中小金融機構(gòu)發(fā)展滯后于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需求。大多數(shù)新型主體由于缺乏有效的擔(dān)保抵押物，加上申請手續(xù)繁復(fù)、隱性交易費用高等問題， 很難從正規(guī)金融獲得信貸支持，而小額信貸等扶持性貸款規(guī)模又較小，遠不能滿足其資金需求，嚴(yán)重限制了其發(fā)展壯大。

建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的農(nóng)村金融，多以小額貸款為主，傳統(tǒng)的信用貸款、聯(lián)戶擔(dān)保貸款方式，可貸資金非常有限。當(dāng)前，作為新型主體，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場依舊被金融機構(gòu)作為普通農(nóng)戶來放貸，合作社作為法人取得貸款仍然非常少，小微涉農(nóng)企業(yè)申請貸款也很困難。不僅資金規(guī)模難以滿足需要，而且從期限上來看，小額農(nóng)貸的貸款期限多數(shù)為1年，采取“春放秋收冬不貸”的操作模式，這一期限雖與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)，但卻不符合新型主體產(chǎn)業(yè)鏈逐漸延長下的經(jīng)營周期、銷售周期，更難以滿足其對于固定資產(chǎn)投入的中長期融資需求?？梢哉f，在目前的農(nóng)村金融市場中，這些新型主體是信貸需求滿足程度最低的群體，也是最迫切希望解決貸款難問題的群體。

融資渠道狹窄、種類單一，也不利于新型主體做大做強?？傮w來看，作為新型主體的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)因為資金需求量大、經(jīng)營狀況好、放貸成本低、可抵押資產(chǎn)多、內(nèi)部管理規(guī)范，其信貸滿足情況明顯好于其他新型主體。但是，隨著企業(yè)的不斷發(fā)展壯大，其金融需求向更加多元化、多層次發(fā)展。而當(dāng)前的農(nóng)村金融服務(wù)主要以銀行為主，業(yè)務(wù)品種缺乏，基本上只能提供“存、貸、匯”老三樣服務(wù)，服務(wù)方式單一，結(jié)算手段落后，債券等融資方式基本沒有。

在農(nóng)業(yè)保險方面，總體上我國農(nóng)業(yè)保險尚處于不斷完善的發(fā)展階段， 覆蓋面小、保障水平低、賠付率低，農(nóng)民參保積極性和地方政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展積極性低等問題還比較突出，還難以充分發(fā)揮風(fēng)險保障的作用。對于新型主體來說，它們所能享受到的依舊是針對傳統(tǒng)農(nóng)戶的金融服務(wù)，無論是從質(zhì)還是量上，都遠不能滿足需求。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)保險覆蓋率低，政策性產(chǎn)品種類少，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)占比低，客觀上也影響了金融機構(gòu)支農(nóng)的積極性。即使在農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)覆蓋的地區(qū)，保險公司在核算生產(chǎn)成本時，還是將新型主體視為普通農(nóng)戶，未將土地流轉(zhuǎn)費用計算入成本，一旦發(fā)生災(zāi)害，保險賠付數(shù)額常常還不夠土地租金，難以發(fā)揮對新型主體保駕護航作用。另外，農(nóng)業(yè)保險賠付手續(xù)繁瑣、周期長，常常導(dǎo)致“遠水救不了近火”的急困局面，影響到生產(chǎn)者恢復(fù)生產(chǎn)的速度和效益。導(dǎo)致越是生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模大的主體，越是風(fēng)險大。

可以說，新型主體日益多樣和不斷增長的金融需求和單一落后的農(nóng)村金融產(chǎn)品供給之間的矛盾，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村金融的核心問題。金融支持不足，已經(jīng)成為制約新型主體發(fā)展壯大的突出障礙，如果不在改革瓶頸上尋求并取得突破，不僅延緩新型主體的發(fā)育成熟，從長遠看對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也會產(chǎn)生不利影響。

三、存在問題的原因分析

（一）財政政策以普惠為主，扶持資金向新型主體傾斜尚未真正落地

進入新世紀(jì)以來，在“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”和“多予、少取、放活”基本方針的指導(dǎo)下，我國財政支農(nóng)資金快速增加。但大多數(shù)支持政策主要用于民生事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對傳統(tǒng)農(nóng)戶的支持，國家對新型主體缺乏有效的支持政策。特別是一些規(guī)模較小的專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，很難得到項目和資金的扶持。各項支農(nóng)政策還存在脫節(jié)現(xiàn)象，政策之間缺乏配套性和銜接性。

此外，一些很好的政策在落實時也遇到現(xiàn)實的困難，落實效率還不高，政策實施成本較高。如國家一直要求支持農(nóng)民合作組織發(fā)展，并在土地、資金、項目、稅費等方面有一些扶持政策，但在具體操作中很多政策難以落到實處。以項目為例，國家的文件要求涉農(nóng)項目向農(nóng)民合作組織傾斜，但事實情況是，很多項目根本不以合作組織為申報主體，而是要以各級政府的名義申報。在貸款方面同樣如此，國家強調(diào)農(nóng)村金融資金要向新型主體傾斜，但新型主體最大的有效資產(chǎn)就是土地，而集體土地的承包經(jīng)營權(quán)又不能拿來抵押貸款，因此這一政策又難以落地。

（二）部分概念界定不清，支農(nóng)政策落實困難

中央一號文件提出，新增補貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。這些政策舉措在導(dǎo)向上有積極意義，但落實時有一定難度?！胺N養(yǎng)大戶”、“種糧大戶”、“專業(yè)大戶”和“家庭農(nóng)場”等概念在全國沒有統(tǒng)一的口徑和清晰的界定，如果制定一些優(yōu)惠政策，卻沒有清晰的瞄準(zhǔn)對象，就不太容易操作。同時國家對全國各地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體力量的發(fā)育情況還沒有一個整體的把握。應(yīng)以農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品銷售額（量）為經(jīng)營規(guī)模的主要標(biāo)準(zhǔn)，各地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段不同，可統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一口徑，相應(yīng)分出不同等級。這樣也可更清楚地了解各地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不同的發(fā)展水平，國家的政策扶持也就有了明確的對象。

（三）新型主體的需求和金融保險的供給有矛盾

一方面，新型主體對貸款和農(nóng)業(yè)保險有更加強烈的需求。新型主體普遍規(guī)模大、投入高，有緊迫的資金需求。上海松江的家庭農(nóng)場由于規(guī)模適度，所需生產(chǎn)投入不大，家庭現(xiàn)金流可以滿足生產(chǎn)資金需要，貸款需求壓力不大。而在山東、河南、湖南等地，種糧大戶和其他新型主體的經(jīng)營規(guī)模往往很大，自有資金嚴(yán)重不足，有較強的貸款需求。此外，新型主體面臨的自然風(fēng)險大、潛在損失大，對農(nóng)業(yè)保險也有很強的需求。小規(guī)模農(nóng)戶即使全部絕收，損失也不是很大，而新型主體則完全不同，他們幾乎把全部身家都壓在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上，一旦出現(xiàn)巨災(zāi)，打擊可能是毀滅性的，因此，他們特別需要農(nóng)業(yè)保險的支持。目前，主要的大田作物和部分養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)有了政策性保險，但一些區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)保險或者沒有或者剛起步。

另一方面，金融保險機構(gòu)在產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新方面顧慮重重。這主要有兩個原因。一個是農(nóng)村貸款缺乏有效的抵押和擔(dān)保。流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)不能抵押，種糧大戶的機械設(shè)備抵押率只有20%，至于生豬、奶牛等，更不能作為抵押物。如果大戶之間聯(lián)保貸款，最多也只能貸款20萬元，仍有很大缺口。還有一個原因是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨多方面制約因素。除了自然風(fēng)險大，操作成本高、程序繁瑣也是保險機構(gòu)頗感頭痛的事情。目前農(nóng)業(yè)保險費率偏低，經(jīng)營風(fēng)險高，而且由于涉及千家萬戶小農(nóng)，承保的面積、保費、保額、戶數(shù)、投保人、一卡通號等數(shù)據(jù)都需要逐一核實無誤，工作量太大，公司和政府部門都要投入極大的人力物力，核損定損理賠的壓力很大。財政保費補貼周期長，一般年底前才撥付，而公司此前要按規(guī)定提取風(fēng)險準(zhǔn)備金，有可能造成公司現(xiàn)金流中斷。

中國農(nóng)村財經(jīng)研究會課題組

課題負(fù)責(zé)人：王樹勤

課題組成員：王沈京 湯星頤 申學(xué)鋒 胡大明 宗宇翔

報告執(zhí)筆人：申學(xué)鋒