王建國

日前閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議，對2015年和今后一段時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出重大部署。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面貫徹，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，創(chuàng)新驅(qū)動，改革引領(lǐng)，以更大的力度推動財政支農(nóng)各項工作再上新臺階。

一、財政支農(nóng)創(chuàng)新邁出新步伐

近年來，我們?nèi)尕瀼芈鋵?shí)中央關(guān)于全面深化改革的精神，按照財稅體制改革的要求，瞄準(zhǔn)問題，主動作為，逐步構(gòu)建起政策創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新“三位一體”模式，推動財政支農(nóng)改革創(chuàng)新不斷深入，財政支農(nóng)工作的站位更高，管理職能更加全面。

（一）政策創(chuàng)新拓寬了財政支農(nóng)領(lǐng)域

積極順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，創(chuàng)新完善財政支農(nóng)政策體系，不斷拓寬財政支農(nóng)領(lǐng)域。

一是創(chuàng)新支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。按照中央決策部署，從2014年起，財政部會同有關(guān)部門，全面啟動實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略。支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是財政支農(nóng)政策的重大創(chuàng)新，包括耕地修復(fù)保護(hù)和生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展等一系列新政策、新舉措。一方面，支持開展耕地修復(fù)保護(hù)。在湖南省長株潭地區(qū)啟動耕地重金屬污染治理試點(diǎn)，通過加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)測、開展修復(fù)治理、選育推廣鎘低積累品種、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等多種措施，使試點(diǎn)區(qū)域稻谷鎘含量達(dá)標(biāo)比例由試點(diǎn)前的100%不達(dá)標(biāo)改善為47.8%達(dá)標(biāo)。在河北省黑龍港流域開展地下水超采綜合治理試點(diǎn)，通過種植結(jié)構(gòu)節(jié)水、蓄調(diào)水工程節(jié)水、噴微灌技術(shù)節(jié)水、價格機(jī)制節(jié)水等措施，預(yù)計到2015年試點(diǎn)地區(qū)可壓采地下水10.64億立方米。啟動新一輪退耕還林還草工程，逐步將25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地退下來。開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)和退耕還濕試點(diǎn)，支持重要濕地生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治。另一方面，支持生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。支持2316個項目縣（場、單位）開展測土配方施肥，全國減少不合理施肥量450萬噸，每畝平均節(jié)本增收57元。實(shí)施耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)貼項目，重點(diǎn)推廣秸稈還田、綠肥種植、增施有機(jī)肥、地力培肥改良綜合配套等技術(shù)，促進(jìn)耕地保護(hù)與質(zhì)量提升。支持推廣以地膜覆蓋為主的旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，完成推廣面積2526萬畝，促進(jìn)增產(chǎn)78.5億公斤。支持9個省份開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村廢棄物綜合利用試點(diǎn)，推動農(nóng)牧業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時，繼續(xù)支持實(shí)施天然林保護(hù)等重大生態(tài)工程和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大草原生態(tài)保護(hù)力度，促進(jìn)保護(hù)和改善了農(nóng)林生態(tài)環(huán)境。積極支持農(nóng)業(yè)“走出去”，統(tǒng)籌利用國內(nèi)國際兩個市場兩種資源。

二是創(chuàng)新構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系政策。支持開展財政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新試點(diǎn)工作，以“培育新主體、探索新機(jī)制、拓展新領(lǐng)域”為政策目標(biāo)，通過加強(qiáng)與金融社會資本合作、搭建公共服務(wù)平臺、支農(nóng)項目與農(nóng)民合作社對接等方式，探索創(chuàng)新了財政投入機(jī)制及合作社發(fā)展模式。支持開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點(diǎn)，針對糧食等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民急需的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鼓勵和支持社會化服務(wù)主體開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、工廠化育供苗、水稻機(jī)插機(jī)收、玉米機(jī)收、烘干倉儲等加工作業(yè)服務(wù)，促進(jìn)構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

三是創(chuàng)新支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革政策。開展黑龍江重點(diǎn)國有林區(qū)全面停止天然林商業(yè)性采伐試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“向森林要木材”到“向森林要生態(tài)”的轉(zhuǎn)變，增加安排天然林保護(hù)工程財政資金，保障林區(qū)職工的基本生活和社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)。支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模提供基礎(chǔ)支撐。深入開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)范圍，破解基本公共服務(wù)“最后一公里”難題。落實(shí)中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，啟動建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)工作。統(tǒng)籌安排相關(guān)資金，合力開展傳統(tǒng)村落保護(hù)工作。扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。穩(wěn)妥推進(jìn)國有農(nóng)場辦社會職能改革試點(diǎn)。

（二）機(jī)制創(chuàng)新增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展活力

努力創(chuàng)新財政支農(nóng)體制機(jī)制，向改革要動力，以改革增活力，促進(jìn)釋放更多改革紅利。

一是創(chuàng)新涉農(nóng)資金整合機(jī)制。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2013年啟動了黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，將安排給黑龍江省的77項資金，按性質(zhì)劃歸為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展和扶貧開發(fā)3大類，按原渠道切塊分配下達(dá)到省，黑龍江省遵循“錢隨事走、集中力量、形成能力、解決問題”的原則，積極創(chuàng)新資金整合統(tǒng)籌模式，充分發(fā)揮資金使用效益，為“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革創(chuàng)新試驗提供了有力支撐。同時，著力從預(yù)算編制環(huán)節(jié)開展整合，農(nóng)業(yè)司分管的專項資金由2011年的42項整合歸并為2014年的19項，中央農(nóng)口部門預(yù)算項目支出的清理歸并也取得新進(jìn)展。

二是創(chuàng)新資金分配與項目審批機(jī)制。采用因素法等方式分配支農(nóng)資金，并積極探索采取競爭性分配方式，提高了資金安排的科學(xué)性，調(diào)動了地方積極性。進(jìn)一步下放支農(nóng)項目審批權(quán)限，賦予地方自主安排資金項目的更大空間，增強(qiáng)了地方的統(tǒng)籌能力。改革支農(nóng)項目立項方式，一些地方探索將立項過程和結(jié)果都向社會公開，提升了項目安排的透明度。鼓勵地方因地制宜完善支農(nóng)項目管理模式，進(jìn)一步落實(shí)管理責(zé)任。

三是創(chuàng)新扶貧專項資金使用管理機(jī)制。改革資金分配機(jī)制，在加大投入力度的同時，建立扶貧資金競爭性分配機(jī)制，加快資金撥付進(jìn)度。改革資金使用機(jī)制，下放資金項目審批權(quán)限到縣級，促進(jìn)提高資金使用精準(zhǔn)度，支持地方集中力量解決突出貧困問題，同時探索政府購買社會服務(wù)等資金使用方式創(chuàng)新，通過多種途徑發(fā)揮資金放大效應(yīng)。改革資金監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步健全公告公示制度，構(gòu)建全面監(jiān)管體系。

（三）管理創(chuàng)新提高了支農(nóng)資金績效

依法行政、依法理財，積極推動管理創(chuàng)新，強(qiáng)化資金監(jiān)管，努力提高管理水平。

一是管理制度化。依靠制度嚴(yán)格管理，著力構(gòu)建科學(xué)合理、層次清晰、系統(tǒng)規(guī)范的制度體系。提高制度建設(shè)的前瞻性、針對性、操作性，使各項管理制度更加契合實(shí)際需要。

二是分配規(guī)范化。完善資金分配辦法，切實(shí)規(guī)范和嚴(yán)格履行資金分配程序，充分溝通協(xié)商，實(shí)行集體決策。做好預(yù)算公開工作，自覺接受監(jiān)督。構(gòu)筑和完善上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合的“立體式”監(jiān)督檢查體系，防范資金風(fēng)險。

三是評價績效化。先后建立了財政扶貧、小型農(nóng)田水利、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵等專項資金績效評價機(jī)制并不斷完善評價指標(biāo)體系，擴(kuò)大農(nóng)口部門績效評價項目范圍。注重績效評價結(jié)果的運(yùn)用，促進(jìn)形成有效的激勵和約束機(jī)制。

二、進(jìn)一步深化改革開創(chuàng)財政支農(nóng)新局面

中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議對深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出戰(zhàn)略部署，為當(dāng)前和今后一個時期的財政支農(nóng)工作指明了方向。深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，則為財政支農(nóng)事業(yè)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢、新問題，又為財政支農(nóng)改革創(chuàng)新提出了新的更高要求。我們要主動順應(yīng)形勢，強(qiáng)化問題導(dǎo)向，加快重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，努力開創(chuàng)財政支農(nóng)工作新局面。

（一）改革完善水利投入財政保障機(jī)制。在繼續(xù)抓好中小型水利設(shè)施建設(shè)的同時，集中力量有序推進(jìn)一批全局性、戰(zhàn)略性節(jié)水供水重大工程，對于夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食安全、促進(jìn)扶貧開發(fā)、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。水利投資需求非常巨大，但在“新常態(tài)”下，財政收入又難以繼續(xù)保持高速增長。因此，在深化水利投融資機(jī)制改革的同時，要著力改革完善水利投入財政保障機(jī)制。一是“調(diào)結(jié)構(gòu)”，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，把水利建設(shè)作為穩(wěn)增長促改革的重要抓手，盤活存量資金，集中增量資金，進(jìn)一步加大水利投入規(guī)模。二是“改管理”，將水利投資納入財政中期規(guī)劃，實(shí)行滾動預(yù)算管理，先完成前期工作的可以先啟動建設(shè)，優(yōu)先安排投資，促進(jìn)解決財政預(yù)算與水利建設(shè)時間錯位的問題。三是“轉(zhuǎn)方式”，完善水利中長期建設(shè)投融資機(jī)制，通過加大政策性貸款力度、政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作、建立基金等方式，吸引金融和社會資本投入水利建設(shè)，促進(jìn)形成多元化水利投入格局。

（二）積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革。社會各界對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策十分關(guān)注。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的發(fā)放成本較高、指向不準(zhǔn)、效果遞減等問題較為突出，WTO“黃箱政策”又接近上限，亟需改革完善。一是保持補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。在繼續(xù)實(shí)施糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的同時，2015年，選擇部分地方開始農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，逐步推開。二是提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性。突出“生產(chǎn)與生態(tài)相兼顧、公平與效率相兼顧、指向性與操作性相兼顧”的原則，合理確定補(bǔ)貼政策的目標(biāo)、重點(diǎn)和范圍，統(tǒng)籌整合一部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，重點(diǎn)用于耕地保護(hù)和引導(dǎo)糧食等主要農(nóng)作物適度規(guī)模經(jīng)營。三是探索建立補(bǔ)貼評估機(jī)制。選擇一些直接面向農(nóng)民、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的補(bǔ)貼政策進(jìn)行評估，探索完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼評估工作的步驟、方法、模式、程序等，健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼評估機(jī)制。

（三）著力支持創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)超過2億人，到2020年預(yù)計還將有1億多人轉(zhuǎn)移出來。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年11月底，全國已有家庭農(nóng)場87.7萬家、農(nóng)民合作社126.7萬家、龍頭企業(yè)12萬多家。農(nóng)村土地、勞動力等生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的深刻變化，迫切要求改革創(chuàng)新財政支農(nóng)政策，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。一是完善新型主體承接支農(nóng)項目政策。適當(dāng)放寬條件，公開規(guī)范運(yùn)作，將更多的財政支農(nóng)項目交給農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)施或運(yùn)行管理。以農(nóng)田水利運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)為突破口，建立健全項目形成資產(chǎn)的移交、占有、使用和管護(hù)機(jī)制，確保項目效益長期發(fā)揮。二是支持探索新的集體經(jīng)營方式。貫徹落實(shí)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等文件精神，適當(dāng)擴(kuò)大財政支持農(nóng)民合作社發(fā)展創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)兩項試點(diǎn)實(shí)施范圍，完善家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、合作組織扶持政策。把從事糧食規(guī)?；a(chǎn)的農(nóng)民合作社作為支持重點(diǎn)，把引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作等新的集體經(jīng)營方式作為發(fā)展方向，把新形勢下探索新的集體經(jīng)營方式及其實(shí)現(xiàn)組織形式作為重要試點(diǎn)內(nèi)容。三是鼓勵發(fā)揮基層和群眾首創(chuàng)精神。堅持因地制宜，允許“探索、探索、再探索”，及時跟蹤和總結(jié)提煉基層和農(nóng)民群眾創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的鮮活經(jīng)驗，進(jìn)一步完善惠農(nóng)政策。

（四）有序調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素由過去單一的資源約束變?yōu)橘Y源和需求雙重約束，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問題日益突出，迫切要求進(jìn)一步健全財政支持政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。一是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)林生態(tài)治理。統(tǒng)籌整合資金，支持實(shí)施農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)擴(kuò)大耕地修復(fù)保護(hù)和生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展試點(diǎn)范圍。切實(shí)加大農(nóng)林生態(tài)保護(hù)和建設(shè)支持力度，穩(wěn)步推進(jìn)國有林場改革和國有林區(qū)改革，探索建立天然林保護(hù)獎勵補(bǔ)助機(jī)制，保護(hù)好全國的天然林。二是支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。完善相關(guān)財稅政策，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)上，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，由單純在耕地上想辦法到面向整個國土資源做文章，構(gòu)建優(yōu)勢區(qū)域布局和專業(yè)生產(chǎn)格局。更加注重利用兩個市場兩種資源，加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐。三是加快推進(jìn)農(nóng)牧結(jié)合。適應(yīng)市場需求和資源條件，開展種養(yǎng)結(jié)合模式試點(diǎn)，推動農(nóng)牧配套發(fā)展，促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物“二元結(jié)構(gòu)”向糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼料“三元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。四是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。轉(zhuǎn)變工作方式，加大投入力度，認(rèn)真落實(shí)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策。完善扶貧資金使用管理機(jī)制，進(jìn)一步下放扶貧項目審批權(quán)限，提高資金使用精準(zhǔn)度。

（五）深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷深刻的轉(zhuǎn)型。一些制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展的體制機(jī)制性問題仍未有效破題，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，需要通過深化改革審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。一是著力推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新。進(jìn)一步完善一事一議財政獎補(bǔ)機(jī)制，建立健全激勵約束機(jī)制。堅持開發(fā)與保護(hù)并重，積極穩(wěn)妥推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)。繼續(xù)支持傳統(tǒng)村落保護(hù)。二是著力推動農(nóng)村公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新。擴(kuò)大農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)范圍，解決農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施“重建輕管”的問題。深入開展農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，探索建立科學(xué)可行的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架。穩(wěn)妥推進(jìn)國有農(nóng)場辦社會職能改革試點(diǎn)，激發(fā)農(nóng)場發(fā)展活力。三是著力推動鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新。穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和預(yù)算公開。健全村民自治制度，維護(hù)農(nóng)民群眾切身利益。大力培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、合作性和互助性社會組織。四是著力推動農(nóng)墾改革發(fā)展。會同有關(guān)部門，對接思路，銜接政策，細(xì)化措施，落實(shí)各項支持農(nóng)墾改革發(fā)展政策，促進(jìn)農(nóng)墾整體實(shí)力進(jìn)一步鞏固壯大。

作者系財政部農(nóng)業(yè)司司長、國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室主任

責(zé)任編輯：宗宇翔