楊寧媛 陳利會 吳碧云

摘 要：目前中國的公務員制度正面臨深化改革，通過分析對比其他國家和中國公務員制度，可以從中汲取有用的經(jīng)驗為更好地完善中國公務員制度提供有益的建議和觀點。本文通過對中過與日、法公務員制度的比較研究，揭示中國公務員制度目前存在的問題，以借鑒日、法公務員制度的有利經(jīng)驗來完善我國公務員制度。日本和法國的公務員制度都有特殊的分類制度。借鑒的此類制度規(guī)范，有利于建立更符合中國國情的公務員制度。

關鍵詞：公務員分類;公務員制度;公民參與

引言

西方國家公務員制度是資本主義發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它源于中國古代科舉制度，始于英國的文官制度。她的確立和發(fā)展存在兩種類型：一是英美類型，是在同恩賜官爵制和政黨分贓制的斗爭過程中確立的;二是德、法、日等國，主要是原有的帝國官僚制和封建制的基礎上演變而來。法、日的公務員制度是靠強大的中央集權，有國家頒布法律，確立公務員制度[1]。這與中國的公務員制度建立相同，因此這兩個國家的成熟的分類制度，對中國公務員制度的發(fā)展有非常大的借鑒意義。

一、法國公務員的分類制度的特點

1.成熟完善的公務員培訓制度

法國高度重視公務員的培訓，公司章程的公務員總是清楚地確認公務員的權利享受定期的專業(yè)培訓。1971年繼續(xù)教育法律特別規(guī)定，公務員的培訓。1985年，法國政府進一步規(guī)定：公務員有權要求繼續(xù)訓練;公務員有興趣在您的項目中有權申請培訓。在金錢和時間上的保護行政機關公務員培訓費用應當支付6%的公務員根據(jù)工齡的長度也可以1 - 3年培訓假期，不要停止薪資的假期。法國有一群專業(yè)的高校和研究機構，形成了一個相對完整的系統(tǒng)的培訓網(wǎng)絡?！俺藝倚姓W院，巴黎大學的綜合工程，國際公共管理研究所等總理府全國學校的直接領導，五屬于公立學校的行政部門領導下，七十多名專業(yè)技術學院領導屬于政府部門，28屬部門和地方政府領導培訓中心?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計，學校培養(yǎng)的學生占超過一半的法國高級公務員，有些還擔任總統(tǒng)和總理，希拉克。特別是，被稱為法國高級公務員的“搖籃”中國國家行政學院，成立于1945年，直屬中央政府的法國，是教育機構專業(yè)培訓非技術高級公務員，超過80%的法國導演從公務員研究所畢業(yè)?，F(xiàn)在，公務員的數(shù)量的增長和政府行政職能的增加，組織政府本身就沒有整個訓練，所以法國的培訓機構也越來越呈現(xiàn)出市場化的趨勢，政府放松對培訓機構的限制，廣泛吸引私人培訓機構和其他社會力量進入市場。

法國公務員培訓也強調(diào)實用性”，基于實踐，問題為中心”，關注培養(yǎng)學生的分析問題和解決問題的能力。例如，國家行政學院的教學方法非常有針對性：學生分組8 ～ 10人，案例教學。實習組件占整個的30%評估、學生在實習期間作為州長和大使或助理，國際組織，迅速獲得高級公務員實際工作的行政領導，研究生可以直接訪問高級公務員。此外，法國公務員培訓的內(nèi)容并不完全由培訓部門，但將部門和給我的建議。部門機構問題每年培訓需求調(diào)查，了解各單位和每個公務員培訓需求，提供量身定制的培訓內(nèi)容。

綜上所述，法國公務員的分類制度和高針對性的培訓制度，使公務員和為國家建設和公務員個人職業(yè)生涯發(fā)展都提供了穩(wěn)定的基礎，既節(jié)約了政府成本和社會資源，又能實現(xiàn)公民參與的機會公平。對中國特色的公務員制度建設具有極大的借鑒意義。

二、中國的公務員分類

1.公務員有領導成員和非領導成員兩部分。錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。非領導職位招考的學歷條件最低是大專學歷。而公務員晉升領導職務，有經(jīng)過民主推薦、組織考察，最后討論決定。[5]

2.按職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分了一下三類：

（1）綜合管理類，履行綜合管理以及內(nèi)部管理等。從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和機關內(nèi)部管理工作。

（2）專業(yè)技術類，從事專業(yè)技術工作，履行專業(yè)技術職責，為試試公共管理提供專業(yè)技術支持和技術手段保障。如公安部的法醫(yī)鑒定、痕跡檢驗等，外交部門的高級翻譯等。

（3）行政執(zhí)法類，直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法的職責。主要集中于公安、稅務、工商、之間、環(huán)保、藥檢等政府部門的基層單位。目前，法官、檢察官屬于單獨類別。

對比三國的公務員職位分類，能夠看出，中國公務員選拔體系是在如此龐大的人口數(shù)量中選擇有素質(zhì)的人民公仆是有力的保障。但是，體系中沒有針對低學歷群體的職位設立。個人認為這樣其實在某種程度上造成人力資源和社會資源的浪費，很多大學生并在并不了解公務員職業(yè)的情況下就花費了大量的時間和錢財準備公務員考試，這不僅不利于考上的公務員的職業(yè)生涯健康發(fā)展，同時，對于大量不能考上的高素質(zhì)人才，時間和財力成本的浪費也是不可挽回的。

三、中國現(xiàn)行公務員制度存在的一些相關問題

1.社會資源和人才資源的浪費

現(xiàn)今有相當數(shù)量在職人員和大學畢業(yè)生是學自然學科的，有很好的專業(yè)基礎知識和背景，單選擇放棄專業(yè)而考公務員。國家培養(yǎng)一個科技人才，需要花費數(shù)以萬計的財力物力;而考生個人還要在備考上花費掉大量時間和精力;社會力量辦學、助學機構，會舉辦各種名目繁多的學習輔導班，出版印制大量的復習備考書籍，但考綱年年有修訂和變化，備考資料時效性有限，考生經(jīng)濟負擔增加的同時，社會資源被大量浪費。每年報考人數(shù)居高不下，而實際能被錄取的人寥寥無幾，組織考試的相關部門從中獲得經(jīng)濟收益，是一種典型的“應試經(jīng)濟”現(xiàn)象。

當“公務員熱”高漲，就會使原本應當在技術和專業(yè)性更強、更需要創(chuàng)造性的部門發(fā)揮作用的人才卡在了政務部門上，經(jīng)濟不可能有充足活力去面對新環(huán)境下的新挑戰(zhàn)。在這種不正常的激勵因素作用下，一個“全民皆欲為官”的環(huán)境將會形成，并會造成其他行業(yè)人才的流失和社會資源的浪費。[6]

另外，現(xiàn)有的行政管理專業(yè)的大學生和研究生中，存在大量盲目選擇專業(yè)的現(xiàn)象。一類是受功力主義影響，選擇該專業(yè)，把自己最寶貴的青春用在一個其實并不愛好的專業(yè)上;另一類是因為不了解或片面了解該專業(yè)而進行了選擇。這類人員的存在使得個人和社會付出的代價會更高。

2.公務員流失嚴重

首先，大學生參加公務員考試缺乏明確的目標，盲目的效仿。許多大學生報考公務員也是一種從眾心理，看見周圍的學生報考，自己也跟著盲目報考，缺乏明確的目標。考試一年后，據(jù)當?shù)孛襟w報道，當?shù)氐墓珓諉T沒有去網(wǎng)站注冊后確認并檢查缺乏測試速度。

第二，缺乏對公務員的理解，缺乏詳細的職業(yè)規(guī)劃。當代大學生缺乏職業(yè)規(guī)劃詳細自己，報考公務員沒有理性分析自己的專業(yè)、性格等因素，學生在任何地方在任何行業(yè)，熱衷于報考公務員幾乎一致，最熱衷于學生不知道具體的公務員是如何工作的，不知道我喜歡從事公共管理，無論將來從事什么具體的管理工作和盲目報考。即使最后順利通過考試當公務員，后來因為他的不適的，辭職了。[7]

四、啟示和設想

不論是因為受官本位思想的影響還是功利主義作怪，這些已經(jīng)出現(xiàn)的問題給國家、社會和個人帶來的隱性的，更長期的影響是無法計量的。這么大的漏洞長期存在不能簡單地歸咎于歷史，管理和改革的缺失是一個重要的原因。重點在公務人員系統(tǒng)的運作的公開程度已經(jīng)遠遠跟不上時代發(fā)展的潮流。社會中的大部分人事有權但沒有渠道深入了解政府運作，除了可以進入政府部門工作的公務員，但是信息的嚴重不對稱造成以上提到的各種問題。

我國與法、日兩國的國情不同，人口基數(shù)太大，現(xiàn)有的高學歷人才報考公務員崗位的人數(shù)已經(jīng)遠遠超過崗位需求量。但本文作者認為，設置的崗位有限不代表公民參與政府工作的機會也隨之固定。換句話說，我們目前不能安排較低學歷的有志者進入公務員隊伍，但一部分較高學歷的公務員又想離開，那么為什么不在學歷固定下來之前，就提供每個人平等的機會去了解政府工作呢？這樣部分人就可以如愿走上仕途，為政府建設出力;另一部分人也可以少走彎路，不用浪費時間和資源。

事實上，政府機關最大的作用是實施公共管理，對公務員的要求，并不需要很高的技術含量。因此，我們政府其實也可以適當?shù)刈尦醺咧械膶W生接觸最簡單點政府日常工作。當然不像法國和日本一樣要求他們考試，讓后試用，最后入職，我們可以放開思路，在教育體系和立法體系等相關支持系統(tǒng)的幫助下，讓盡可能多的初高中學生，以及在校大學生在確立人生的最終學歷之前有機會參與那些簡單的政務工作。比如以假期實習、假期夏令營項目、學期間特設實踐課、參觀課等多種多樣的短期互動形式，讓學生較為實際地了解公務員工作。需要指出的是，不能限制參與這些相關活動的大學生的專業(yè)，應該意識同仁。進一步地，通過這些活動，學校和政府可以聯(lián)合建立一個公務人力資源儲備庫，這樣不僅會逐漸解決上述問題，更能在較短時期幫助到一大批盲目考公務員的高學歷人才選擇正確的職業(yè)發(fā)展方向，人盡其才，才不會浪費社會資源，促進其他行業(yè)領域的發(fā)展。當然，這一設想的重要條件是有盡可能多的學生有平等的機會參與，雖有難度，但有日、法國家的成功機制作為借鑒，將為這一設想的實現(xiàn)增加更多的可能性。

我們政府應跟上時代發(fā)展的腳步，建立服務型政府就要將政府視為一個全面開放的系統(tǒng)，充分與社會成員互動，為社會成員服務。

總結

日本和法國的基礎類工作的公務員分類制度的存在，為作者提供了解決中國現(xiàn)存的“公務員熱”、公務人才大量流失等問題的思路。即開展活動讓初、高中學生，以及大學生有機會接觸政府日常基礎工作，從而了解公務員系統(tǒng)運作。這樣，就可以在“優(yōu)先選擇高學歷”的國情下，讓青少年在擁有平等機會的時候就能為未來選擇職業(yè)方向打下一定基礎。國家就可以選到真正公務人才，社會就可以節(jié)約下不少社會資源用于其他方面的建設，學生個人也可以少走彎路，在自己熱愛的崗位上為國家建設做貢獻，如若這三方面能實現(xiàn)，其隱形的社會價值將會在更大。

科學的公務員制度是現(xiàn)代政府人事管理的發(fā)展方向，通過對公務員制度的概述，我們可以看到，盡管一個國家的公務員制度的影響國家的政治、經(jīng)濟和文化方面。在不同的國家有不同的特點，但中國和日本公務員制度的基本概念是一致的，指出的基本方向在中國公務員制度的發(fā)展，在具體的制度建設應該在中國公務員制度不同于日本公務員制度的特點的前提下日本公務員制度的先進管理經(jīng)驗，構建中國國情的具有中國特色的公務員制度。與日本國家公務員制度相比，中國的公務員制度發(fā)展階段，它不是完美的，因此，為了提高公務員系統(tǒng)一步一步的發(fā)展將是一個長期的過程。（作者單位：云南民族大學）

參考文獻：

[1] 夏書章，王樂夫，陳瑞蓮.行政管理學[M] 2版.北京：高等教育出版社，2008.3：136.

[2] 鄭文彬.別具一格的法國公務員制度[J].商場現(xiàn)代化：制度建設版，2005.9.

[3] 李懷宗.法國公務員分類制度的啟示——以考試為視角[J].沿海企業(yè)與科技，2010.2.