趙佳佳

[摘 要]隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，公共服務(wù)資源配置效率問題日趨重要。由于公共服務(wù)資源的公共品屬性存在市場失靈，故而政府行為對(duì)其配置效率起著至關(guān)重要的作用。本文分析了在我國新一輪財(cái)稅體制改革背景下，中央地方關(guān)系對(duì)公共服務(wù)資源效率配置的影響，并提出了相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)資源；效率；中央地方關(guān)系；事權(quán)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.181

[中圖分類號(hào)]D61 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）10-0-02

公共服務(wù)資源（醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、道路、就業(yè)等）與水資源、森林資源等相比，都是具有一定程度上非競爭性和非排他性的準(zhǔn)公共品。與私有品相比，存在“市場失靈”，不能通過市場機(jī)制有效提供。但是在“政府”運(yùn)用公共資源提供公共服務(wù)的過程中，又可能出現(xiàn)公共資源的流失、損失和使用不當(dāng)，致使公共資源配置失衡、效率低下。在實(shí)踐中，地方政府的某些行為也確實(shí)惡化了公共服務(wù)資源的使用效率。國外研究者對(duì)公共服務(wù)資源有效分享和配置問題的研究具有多樣性，涉及到信息交流、分散治理、監(jiān)督和審核、社會(huì)偏好、設(shè)計(jì)規(guī)則、管理彈性、信任和互惠主義等多個(gè)視角。借助世界銀行的數(shù)據(jù)庫，關(guān)于公共服務(wù)資源效率的國際比較研究取得了很大進(jìn)展，研究視角逐漸集中到了公共服務(wù)資源使用主體領(lǐng)域。例如Devarajan et al（2007）指出居民和地方政府官員之間在公共服務(wù)供給上的“缺少的環(huán)節(jié)”是地方政府官員的問責(zé)制的缺乏。Broadway和Shah（2007）認(rèn)為地方政府的財(cái)政從來不是自給自足的，無論政治體制如何，都是依賴于中央政府轉(zhuǎn)移支付，因此，改善財(cái)政問責(zé)制具有重要意義。從研究方法來看，目前對(duì)公共服務(wù)資源使用效率的研究，大多還是沿襲了計(jì)量實(shí)證分析的思路，從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)或總量對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)行內(nèi)在聯(lián)系分析，從模型計(jì)算結(jié)果來分析公共服務(wù)資源的效率，欠缺從對(duì)公共服務(wù)資源內(nèi)生監(jiān)管和效率優(yōu)化機(jī)制的深入研究成果。因此，分析地方政府行為與公共服務(wù)資源效率之間的關(guān)系，是公共服務(wù)資源效率提高的探索方向。

1 當(dāng)前公共服務(wù)資源配置存在的問題

1.1 公共服務(wù)供給水平不足

公共服務(wù)供給缺失是我國長期以來實(shí)行“重增長弱發(fā)展”經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。我國1978年開始經(jīng)濟(jì)體制改革，但是公共服務(wù)一直不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心和主要領(lǐng)域。1994年分稅制改革后，雖然收入劃分發(fā)生了巨大變化，但是中央與地方政府之間的支出分配格局大致不變，這樣一來，地方政府的收支動(dòng)機(jī)具備了通過投資增加收入的熱情和推諉支出責(zé)任的兩種特征。正是由于地方財(cái)政承擔(dān)了“財(cái)政支農(nóng)”支出、“地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)”、“地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資”等注重長期效益的事權(quán)，與地方政府增加收入的短期目標(biāo)不相匹配，就出現(xiàn)了地方政府“甩包袱”的做法，在支出格局基本不變的情況下，向上集中了部分財(cái)力以供調(diào)劑，從而產(chǎn)生了省、地及縣級(jí)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移，使體制矛盾逐步集中于縣、鄉(xiāng)層次。提供義務(wù)教育、本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)下移，使縣、鄉(xiāng)兩級(jí)支出基數(shù)和支出剛性增大，從而產(chǎn)生了省以下各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對(duì)稱問題。加之過去歷次體制調(diào)整中或多或少存在的一部分收入“空轉(zhuǎn)”，“包袱”越來越重，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難明顯加劇。中央政府和地方政府盡可能地推卸供給公共服務(wù)的責(zé)任，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給缺失。

1.2 公共服務(wù)設(shè)施落后，存在“多元”差距

在總體供給量不足的情況下，公共服務(wù)供給的質(zhì)量自然也無法保證，已有的公共服務(wù)設(shè)施更新緩慢，技術(shù)落后，數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用仍有待提高。尤其在我國當(dāng)前老齡化特征顯著的情況下，道路交通、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公共資源的需求量急劇上升，春節(jié)期間的“一票難求”、大醫(yī)院的“一號(hào)難求”等現(xiàn)象比比皆是。隨著城市空間的逐漸縮小，老人群體的活動(dòng)空間也隨之減小，“廣場舞”大媽“攻城略地”現(xiàn)象隨處可見。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)先的情況下，地方政府盡可能的把公共資源都投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，需要長期建設(shè)且見效緩慢的公共服務(wù)建設(shè)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自然被置于其后。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，一部分富裕地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展良好的前提下有余力承擔(dān)起這部分責(zé)任，而落后地區(qū)無力承擔(dān)，公共服務(wù)的區(qū)域差距也隨之越來越大。同樣的，當(dāng)某個(gè)地區(qū)有一定的錢財(cái)愿意承擔(dān)這部分事權(quán)時(shí)，首先考慮的應(yīng)是為與自己利益更密切的城市居民提供基本公共服務(wù)而非農(nóng)村居民，那么，公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距也就形成了。從全國來看，由于地方政府的不同行為偏好，產(chǎn)生了公共服務(wù)的區(qū)域差距、城城差距、城鄉(xiāng)差距和鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距等。同時(shí)，同一地域內(nèi)針對(duì)不同人群也會(huì)產(chǎn)生差距，例如就醫(yī)療保險(xiǎn)而言，就同時(shí)存在城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民等不同類別。

1.3 公共服務(wù)相關(guān)體制改革落后

從我國整體經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程來看，公共服務(wù)體制的改革都處于中后期。例如，2006年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出以6項(xiàng)舉措拓寬公共文化服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高服務(wù)質(zhì)量。2003前后，我國全面覆蓋的社會(huì)保障體系才開始建立完善，如今仍然處于進(jìn)一步深化改革中。雖然，各級(jí)政府一直為基本公共服務(wù)均等化和建立健全公共服務(wù)體系而努力，但是不可否認(rèn)，地方政府行為對(duì)公共服務(wù)供給的熱情是與經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)的。一旦區(qū)域經(jīng)濟(jì)或者地方財(cái)政收入出現(xiàn)變化，地方政府對(duì)公共服務(wù)資源配置的結(jié)構(gòu)和方向都會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。

2 財(cái)權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任與公共服務(wù)資源配置效率

地方財(cái)力經(jīng)過1994年分稅制后十幾年的發(fā)展大大膨脹了，但是地方債問題也愈演愈烈?；诖耍卜?wù)資源配置問題的原因不在于沒有錢，而是在于同時(shí)存在“預(yù)算內(nèi)軟約束”和“預(yù)算外無約束”兩種財(cái)政支出狀態(tài)，導(dǎo)致了財(cái)權(quán)（財(cái)政歲入權(quán)）與事權(quán)（支出權(quán)）的配置上的結(jié)構(gòu)扭曲。由于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等某些公共服務(wù)具有較強(qiáng)的外溢性，由地方政府來完全負(fù)擔(dān)也是不符合公共品供給的受益歸宿原則的。當(dāng)中央政府下達(dá)某些支出決策（例如下放教育、醫(yī)療責(zé)任）時(shí)，如果沒有給予相應(yīng)的配套資金或者轉(zhuǎn)移支付，地方政府是不愿意拿地方的預(yù)算外收入來支出的，他們認(rèn)為這些支出應(yīng)當(dāng)由中央政府來付費(fèi)。中央政府認(rèn)為地方政府在應(yīng)該花錢的地方（例如供給公共服務(wù)）沒有花，而地方政府并不如此認(rèn)為，作為“經(jīng)濟(jì)人”，地方政府一方面認(rèn)為“供給某些公共服務(wù)”既然是中央政府的決策，那么就應(yīng)該由中央政府來予以資金支持，如果支持的資金不足，則地方政府有理由延遲公共服務(wù)供給或者降低供給水平，從這個(gè)角度來說，是財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致，這種地方政府在支出責(zé)任和收入能力的不對(duì)稱產(chǎn)生的差距，就是所謂的縱向財(cái)政不平衡問題，通常是通過地方政府的轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。另一方面由于外溢性，地方政府供給基本公共服務(wù)的社會(huì)收益和社會(huì)成本并不相等，例如在某地區(qū)內(nèi)享受義務(wù)教育的居民可能會(huì)由于升學(xué)遷移到其他地區(qū)或者外出到其他地區(qū)打工，那么，該地區(qū)為義務(wù)教育所支付的成本就沒有得到相應(yīng)的收益，其供給的積極性自然不高，從這個(gè)角度來說，是事權(quán)劃分的不合理。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“合理劃分中央與地方及地方各級(jí)政府間公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)?！焙汀昂侠斫缍ǜ骷?jí)政府的事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級(jí)政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制?！辈?duì)中央政府對(duì)公共服務(wù)的投資進(jìn)行了初步界定，這意味著中央政府有意進(jìn)一步匹配財(cái)權(quán)和事權(quán)。2014年，面對(duì)新經(jīng)濟(jì)新形勢，新一輪財(cái)稅體制更鮮明的提出了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。

3 提升公共服務(wù)資源效率的對(duì)策建議

3.1 在建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度同時(shí)賦予地方政府適度自主權(quán)

事權(quán)與支出責(zé)任相匹配對(duì)于地方政府提高公共服務(wù)資源配置效率是重要的，有助于保證地方政府有充足的資金和責(zé)任去做中央政府要求做的事情。但是事權(quán)和支出責(zé)任相匹配只是一種必要條件，在約束和激勵(lì)地方政府行為方面，還需要賦予其一定的自主權(quán)，才能保證地方政府有能力有意愿供給基本公共服務(wù)。財(cái)政關(guān)系的特征與發(fā)展要求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，都會(huì)從不同層面和不同角度影響公共服務(wù)資源的配置效率。其中影響因素不僅有公共政策，還有企業(yè)、群眾在政策下的引致行為。公共服務(wù)資源使用的特點(diǎn)，是多由中央政府管理，規(guī)則也由中央政府制定，這就導(dǎo)致中央政府以管理者的身份單獨(dú)控制了行動(dòng)情境內(nèi)的眾多變量，地方政府缺乏自主權(quán)，一味想通過利潤最大化來彌補(bǔ)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相關(guān)的支出。中央政府設(shè)置的公共服務(wù)資源保護(hù)和監(jiān)督機(jī)制往往由于資金、人力、技術(shù)等問題，不足以保證公共服務(wù)資源免于非法或過度使用。在很多情況下，中央政策相對(duì)于某種公共服務(wù)資源的管理制度過于籠統(tǒng)或僵化，不能與當(dāng)?shù)厍闆r緊密結(jié)合。

3.2 多中心治理模式

基于我國公共服務(wù)資源的特性、公眾民主意識(shí)的開發(fā)以及中央地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，積極探索多中心治理機(jī)制。美國學(xué)者 Ostrom及其合作者，較早開始并開創(chuàng)了IAD框架在水資源管理中的研究，很多研究人員隨后也開展了這方面的研究，并向其他公共資源領(lǐng)域擴(kuò)展。IAD框架旨在對(duì)行為機(jī)構(gòu)多樣性的設(shè)定，包括市場、企業(yè)、家庭、社區(qū)組織、議會(huì)和政府機(jī)構(gòu)中的經(jīng)濟(jì)主體的互動(dòng)。它提供了一個(gè)元理論語言來幫助學(xué)者們討論特定理論或比較理論。在公共服務(wù)資源監(jiān)督體系和機(jī)制創(chuàng)新研究中，考慮IAD框架下，政府、市場和社群的多中心治理模式，目前只限于引入國外理論階段。通過試點(diǎn)改革，適當(dāng)放開公共服務(wù)資源的管理權(quán)限，選擇性地允許地方政府和公共服務(wù)資源使用者合作構(gòu)建行動(dòng)情境及相關(guān)規(guī)則，促成中央政府、地方政府、市場和社群之間的競合機(jī)制，預(yù)防和減少各個(gè)行動(dòng)者爭奪和過度使用公共服務(wù)資源。在反復(fù)試驗(yàn)中循序漸進(jìn)，是公共服務(wù)資源效率提高的探索方向。

3.3 搭建公共服務(wù)資源交易平臺(tái)，適當(dāng)引入市場機(jī)制

公共服務(wù)資源交易平臺(tái)能夠幫助實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源市場化配置。通過推進(jìn)公共資源交易規(guī)范化、法律化和透明化，不僅有助于提高公共服務(wù)資源配置的質(zhì)量和效益，而且可為后續(xù)引入市場機(jī)制奠定良好基礎(chǔ)。例如，公共服務(wù)資源交易平臺(tái)能幫助政府清晰界定特許經(jīng)營權(quán)的市場價(jià)值，促進(jìn)PPP（Public，Private， Partnership）即公私合作融資模式的引入，吸納社會(huì)資本，為公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)謀求多方力量，從而有效經(jīng)營和提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

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