辛祥玉

人民銀行開展預(yù)算績效評價工作始于2008年。按照總行要求，在2008年的預(yù)算分配及執(zhí)行中，中心支行開始試點對縣支行的建設(shè)項目支出實施“追蹤問效”管理，先是在預(yù)算編制階段確定績效目標，即“完成一個維修改造項目，即徹底改善一個縣支行辦公條件”，然后是根據(jù)這一目標，確定維修改造方案，提報詳細的可行性方案和資金預(yù)算，再由上級行進行審查確定是否安排、安排多少預(yù)算資金，打破了以前年度對預(yù)算資金的平均分配，體現(xiàn)了績效管理的“結(jié)果導(dǎo)向”原則。對項目資金的使用和控制，要求由中心支行全程參與，體現(xiàn)了績效監(jiān)控要求。以招投標方式確定供應(yīng)商，確保以有限的資金做更多的事，體現(xiàn)了績效管理的效率要求。對項目支出結(jié)果的審計，由上級行委托社會評價機構(gòu)實施，也符合績效評估過程公開、公正的要求，評估結(jié)果的客觀性、權(quán)威性、準確性都得到保障。截至2014年，人民銀行績效評價試點范圍已覆蓋所有分支機構(gòu)，涵蓋了貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務(wù)及職能特點的大部分項目支出。

一、人民銀行建立績效評價機制的總體思路

（一）人民銀行績效評價機制的目標

構(gòu)建人民銀行預(yù)算支出績效評價機制的主要目的是：通過對人民銀行預(yù)算績效的評價，分析預(yù)算編制與分配的科學(xué)性和合理性、預(yù)算支出的真實性和效率性、保障人民銀行履職的效果性，促進科學(xué)配置財務(wù)資源，有效降低行政成本，提高預(yù)算資金利用效益，達到人民銀行組織價值的最大化。

（二）人民銀行績效評價的主體

隨著績效評價工作的深入開展，人民銀行各級機構(gòu)應(yīng)成立專門的績效評價管理組織，負責績效評價工作的組織管理和實施。現(xiàn)階段，績效評價的主體是會計財務(wù)部門及各業(yè)務(wù)職能部門共同參與。會計財務(wù)部門作為預(yù)算資金的分配和管理部門，負責績效評價工作的組織管理和推進，各業(yè)務(wù)職能部門作為預(yù)算資金的執(zhí)行部門，共同參與評價，開展具體考評。隨著人民銀行預(yù)算公開推向深入，還可以考慮將中介機構(gòu)、社會公眾吸納為評價主體，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

（三）人民銀行績效評價的范圍及內(nèi)容

人民銀行作為預(yù)算部門，績效評價的范圍應(yīng)該逐步擴展至所有預(yù)算資金的使用情況。根據(jù)人民銀行預(yù)算支出績效評價的目的，評價內(nèi)容應(yīng)涵蓋兩個方面：一是預(yù)算編制及分配情況，包括預(yù)算編制數(shù)與實際核批數(shù)的差額，分析預(yù)算編制和預(yù)算分配的合理性、科學(xué)性，以及績效目標設(shè)定依據(jù)是否充分合理等；二是預(yù)算執(zhí)行情況，比照績效目標，對各項支出的執(zhí)行情況進行核實、比較，分析預(yù)算指標結(jié)構(gòu)、分配、執(zhí)行與實際工作、實際需求是否相適應(yīng)?；局С鲋饕u價預(yù)算編制、指標分配的合理性、科學(xué)性和可執(zhí)行性，資產(chǎn)購置類支出重點是分析辦公設(shè)備配置、使用、管理及人均資產(chǎn)占用情況，對資產(chǎn)的分配、使用進行經(jīng)濟性、效果性及可持續(xù)性分析，業(yè)務(wù)類支出主要看實施的效果、資金利用率及社會效益等。

二、人民銀行預(yù)算支出績效評價指標體系構(gòu)成

（一）建立完整的績效預(yù)算組織體系

完整的績效預(yù)算組織體系是構(gòu)建績效評價指標體系、開展績效評價前提，也是開展績效評價的意義所在。人民銀行實施績效預(yù)算，即在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行三大基礎(chǔ)部分的傳統(tǒng)模式上，增加中期預(yù)算規(guī)劃和績效評價兩個環(huán)節(jié)。中期預(yù)算將預(yù)算管理總流程前置，重點強化預(yù)算編制的績效理念。中期預(yù)算是國務(wù)院深化預(yù)算管理制度的要求，人民銀行應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調(diào)控政策、部門職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理預(yù)測未來三年的預(yù)算需求，實施周期性滾動管理，指導(dǎo)和約束年度預(yù)算的編制?？冃гu價將預(yù)算管理總流程延伸，重點強化對預(yù)算執(zhí)行后產(chǎn)生的結(jié)果和帶來的效益進行評價、分析，最終形成完整、客觀的評價報告，為以后的預(yù)算規(guī)劃提供一定的導(dǎo)向作用。這樣就形成了一個逐層遞進循環(huán)的完整的組織體系（見圖1）。

（二）建立貼近業(yè)務(wù)實際的評價指標體系

科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法是進行績效評價、客觀公正地反映績效預(yù)算管理情況的基礎(chǔ)。人民銀行作為國家行政機關(guān)，在對預(yù)算進行績效評價方面與其他政府部門有一定相似性，同時，作為金融市場的調(diào)控者，業(yè)務(wù)職能、科目設(shè)置方面存在較多的特殊性，需要根據(jù)業(yè)務(wù)特點進行分析，建立適用于人民銀行的預(yù)算資金績效評價指標體系，以更有效地促進人民銀行預(yù)算管理水平的提升。

1. 評價指標應(yīng)適應(yīng)業(yè)務(wù)特點并盡量量化。目前國際上構(gòu)建評價指標普遍遵循SMART原則，即Specific（明確性）、Measurable（可衡量性）、Attainable（可達成性）、Relevant（相關(guān)性）、Time-based（時限性）。人民銀行建立績效評價指標，應(yīng)遵循SMART原則，盡量量化，并要強調(diào)自身業(yè)務(wù)特點和管理要求，貼近業(yè)務(wù)實際建立有針對性的評價指標體系，提高指標的適用性。例如針對貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)的評價指標、針對電子設(shè)備購置支出的評價指標等。此外，還應(yīng)該考慮指標在人民銀行各級機構(gòu)間的通用性，便于統(tǒng)一考量評價預(yù)算資金績效情況。指標的建立需要在績效管理實踐中逐步完善健全。

2. 績效評價指標應(yīng)涵蓋預(yù)算管理的全過程。為更好地發(fā)揮績效評價對預(yù)算管理的推動作用，評價指標應(yīng)該圍繞履職目標及績效目標，層層分解設(shè)立，并涵蓋投入、執(zhí)行、產(chǎn)出、效果等預(yù)算管理的全過程。結(jié)合近年來的試點實踐，績效評價指標可考慮分為以下兩個方面：

一是預(yù)算編制及審批與預(yù)算執(zhí)行類指標。主要反映預(yù)算編制的科學(xué)合理性，可以包括：（1）預(yù)算執(zhí)行與核批指標的差額，主要衡量預(yù)算供給和預(yù)算需求的差額，評價預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性；（2）預(yù)算執(zhí)行年均增長率，可與當?shù)亟?jīng)濟增長水平、物價上漲水平相比較，分析判斷預(yù)算指標的實際增減情況；（3）人均費用率，衡量預(yù)算審批的合理性；（4）預(yù)算執(zhí)行率，反映年度預(yù)算支出的執(zhí)行情況，分析資金缺口對履職的影響程度；（5）公用經(jīng)費支出占比率，用于衡量履職過程中公用經(jīng)費支出的經(jīng)濟性；（6）預(yù)算管理滿意率，通過對職工發(fā)放調(diào)查問卷或進行民主測評，考察職工對預(yù)算管理的滿意率。

二是支出效果績效評價指標?？冃ЫY(jié)果評價指標結(jié)合當前社會關(guān)注重點及自身業(yè)務(wù)特點，可以包括：“三公”經(jīng)費占比、人均接待費、車輛年均運行成本、固定資產(chǎn)使用率、集中采購節(jié)支率、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)成本分析等。其中，“三公”經(jīng)費占比計量其在公用經(jīng)費支出中的比重，是評價公用經(jīng)費支出經(jīng)濟性的關(guān)鍵性指標；人均接待費和車輛年均運行成本兩項指標是“三公”經(jīng)費的單項指標，分析接待費和車輛運行費可否采取精細化管理措施節(jié)約相關(guān)費用。固定資產(chǎn)使用率衡量固定資產(chǎn)是否存在浪費現(xiàn)象，配置的合理性，可對更新需求、閑置固定資產(chǎn)出租或處置情況進行經(jīng)濟性分析。集中采購節(jié)支率主要評價集中采購的效益性。發(fā)行庫運行成本分析衡量人民銀行作為發(fā)行的銀行，在履行貨幣發(fā)行職責中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本，可結(jié)合當前開展的貨幣發(fā)行費定額標準測算，通過單項具體分析，評價是否有進一步精細化管理的空間。例如結(jié)合業(yè)務(wù)量，通過計算發(fā)行庫年均耗材費用、發(fā)行機具年均使用成本、相關(guān)業(yè)務(wù)車輛年均使用成本、發(fā)行庫電子設(shè)備年均使用成本、發(fā)行庫年均電費、發(fā)行、保衛(wèi)人員年均費用、復(fù)點清分銷毀年均費用等成本費用進行經(jīng)濟性、效率性分析。

（三）合理選擇評價方法

2011年，財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號）明確指出，我國預(yù)算績效管理評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。預(yù)算支出績效的評價方法應(yīng)盡量量化，結(jié)合人民銀行業(yè)務(wù)特點，可適當采取定性評價。一是比較分析法。通過系統(tǒng)收集不同單位、不同時期的數(shù)據(jù)，對基本支出和項目支出水平進行動態(tài)分析、結(jié)構(gòu)分析和比較分析，反映預(yù)算支出的變化情況和不同時期的預(yù)算支出特點。二是因素分析法。綜合考慮人員數(shù)量變動、物價上漲水平、職能調(diào)整、業(yè)務(wù)量變化等因素分析預(yù)算指標和執(zhí)行的合理性。三是分析性復(fù)核法。要對財務(wù)數(shù)據(jù)仔細分析、合理推斷或邏輯驗證，分析判斷數(shù)據(jù)的合理性和真實性。四是調(diào)查訪談法。通過調(diào)查問卷和座談形式，充分聽取各職能部門及業(yè)務(wù)人員對預(yù)算管理工作的意見和建議。

三、構(gòu)建完善的績效評價程序

（一）建立績效評價組織，明確績效評價責任

績效評價工作涉及會計財務(wù)部門、各業(yè)務(wù)職能部門，評價過程工作量大，所需資料眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立績效評價管理組織，明確評價職責，完善評價程序，是保障評價工作順利開展的必要條件。根據(jù)人民銀行目前的績效預(yù)算管理特點，開展績效評價，可以建立由會計財務(wù)部門牽頭，由內(nèi)審、后勤服務(wù)、科技、貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)等部門參與的績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，負責績效評價工作的管理和實施。績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組負責確定年度評價項目，梳理確定評價內(nèi)容、評價重點，分析評價中可能存在的困難等，暢通評價協(xié)調(diào)與溝通機制，下達評價任務(wù)給績效評價工作小組，并對評價過程和評價結(jié)果的質(zhì)量進行監(jiān)管。評價小組的主要職責是制定評價方案、組織實施評價、提出評價結(jié)論、形成評價報告等。評價小組應(yīng)獨立、客觀、公正地開展評價工作。

（二）分工負責，實施績效評價

一是評價小組督促或協(xié)助被評價部門和被評價項目負責人，按照評價要求收集、核實、提交立項決策、實施情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，開展初步的自我評價，并對所提交數(shù)據(jù)資料的真實性和完整性負責。二是評價小組參照評價指標體系和評價標準，收集績效評價有關(guān)信息，運用相關(guān)評價方法，對收集的信息進行分析、處理，對被評價部門的評價結(jié)果進行復(fù)核，形成客觀公正的評價結(jié)論。三是績效評價小組全面匯總各評價項目的評價資料，并全面分析本單位績效完成情況，查找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進和提高工作的政策建議，形成完整的績效評價報告報評價領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)確認后報上級。

上級單位對下級單位的績效評價工作負責監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，提出進一步改進預(yù)算管理、提高預(yù)算支出績效的意見和建議。必要時，還可以聘請具有相關(guān)專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)的專家進行更專業(yè)的評價。

（三）有效應(yīng)用績效評價結(jié)果

主要是將績效評價結(jié)果與預(yù)算編制、分配等有機結(jié)合，例如將績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)或參考。建立獎懲機制，根據(jù)績效評價結(jié)果，對績效顯著的分支行和項目部門以及項目負責人給予鼓勵和獎勵，對由于故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算績效管理未達到相關(guān)要求，以致財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預(yù)期目標或規(guī)定標準的預(yù)算部門及責任人進行績效問責等。通過績效評價切實提升預(yù)算績效管理質(zhì)量，發(fā)揮預(yù)算績效管理實效。

（四）實行預(yù)算績效結(jié)果公示制度

適應(yīng)預(yù)算公開的要求，還應(yīng)該建立預(yù)算績效公示制度。初始階段，可以先將重點項目的績效預(yù)算情況、績效評價情況等，在系統(tǒng)內(nèi)進行通報或公示。通過公示，提高各行對預(yù)算績效的關(guān)注度，形成各分支機構(gòu)關(guān)注預(yù)算支出績效，追求良好績效的工作氛圍。

預(yù)算績效管理相對人民銀行還是較新的預(yù)算管理模式，人民銀行需要在試點過程中不斷摸索，及時總結(jié)經(jīng)驗，盡快建立起適合自身特點的、覆蓋所有預(yù)算項目的績效管理體系。

（責任編輯 耿 欣；校對 SZ，XS）