劉旭

摘 要： 成本效益評估分析方法作為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法之一，已經(jīng)在立法領(lǐng)域予以實踐，并得到不斷完善，美國、加拿大以及歐盟等國家已經(jīng)設(shè)立了專門的評估機(jī)構(gòu)與實施細(xì)則。該項制度不僅使得市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展地更加自由、繁榮，還使得民眾、專家、利益團(tuán)體都參加到立法過程中；更重要的是，這有效地遏制了立法數(shù)量、提供立法質(zhì)量。綜合分析成本效益評估的各項優(yōu)勢和我國的立法現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立健全成本效益評估制度，建設(shè)社會主義法治國家。

關(guān)鍵詞： 立法質(zhì)量；立法現(xiàn)狀；成本效益評估

一、我國成本效益評估制度的必要性與可行性

（一） 我國的立法現(xiàn)狀需要成本效益評估制度

在十八屆四中全會上，中共中央要求全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，要求完善社會主義法律體系，提高立法質(zhì)量。但是我國的立法現(xiàn)狀卻面臨出以下幾個方面的問題：

立法內(nèi)容欠缺民意因素、立法欠缺實效性、立法完善欠缺客觀依據(jù)，這些現(xiàn)實反映出我國目前立法質(zhì)量不高，盡管近些年各地方立法數(shù)量逐年增加。法律“插手”的范圍只增不減，因此這種情況下，需要對于現(xiàn)存或者擬制定的法律、法規(guī)進(jìn)行成本效益評估，以此提高立法質(zhì)量，改善立法現(xiàn)狀。

（二） 《立法法》修正案等相關(guān)法律強(qiáng)調(diào)注重立法實效、提高立法質(zhì)量

在2015年3月15日第十二屆全面人民代表大會第三次會議上通過的《立法法》（修正案）更加重視立法實施效果的評估工作?！读⒎ǚǎㄐ拚福返谑豁椧?guī)定增加一條：“擬提請常務(wù)委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結(jié)果報告前，常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機(jī)、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等，進(jìn)一步聽取意見，組織開展評估工作。評估情況應(yīng)當(dāng)在法律委員會審議結(jié)果報告中予以說明。”立法者已經(jīng)開始重視法律評估工作，不僅包括立法后的社會效果評估，在提出立法草案之前就要求說明該項制度的可行性和評估社會預(yù)期效果。我國對法律實施效果的重視，通過提高立法質(zhì)量，完善現(xiàn)行的中國特色法律體系。我國對于立法的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)發(fā)生從形式規(guī)定到實效規(guī)定的轉(zhuǎn)變。使用成本效益方法對于立法實效進(jìn)行評估，可有效得提高立法質(zhì)量、精簡立法成本。

在2004年3月22日國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第六項第17條中明確規(guī)定成本效益分析制度“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本?！盵1]

二、我國健全成本效益評估制度的現(xiàn)實障礙及建議

我國建立健全成本效益評估制度勢在必行，無論是基于我國的立法現(xiàn)狀還是評估方法的自身優(yōu)勢；無論是為了提高立法質(zhì)量還是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)；無論是借鑒歐美國家的實踐經(jīng)驗還是創(chuàng)立全新的成本效益評估制度。我國需要立足現(xiàn)實，結(jié)合實際分析目前面臨的障礙，并努力尋找科學(xué)合理的解決途徑。

（一） 我國健全成本效益評估制度的現(xiàn)實障礙

2004年國務(wù)院開始要求對政府立法項目進(jìn)行成本效益分析，特別重視立法成本以及社會成本，但是除了海南省人民政府辦公廳《關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實施意見》之外，還沒有一項明確的制度性規(guī)定和具體的指標(biāo)體系，這為我國建立成本效益評估制度設(shè)置了現(xiàn)實障礙，具體而言實踐中存在制度、主體、技術(shù)等方面的困境。

第一，缺少評估制度依托。美國建立成本效益評估制度，歷經(jīng)半個世紀(jì)，數(shù)位總統(tǒng)的行政命令，其中還包括國會立法及法院判例的認(rèn)可。另外在具體實施過程中，一些監(jiān)管主體也會制定相應(yīng)的規(guī)則明確立法成本效益評估方法的應(yīng)用，例如《執(zhí)行12866號行政命令：聯(lián)邦政府監(jiān)管》、《規(guī)范成本和效益評估及會計報告的指南》以提高立法成本效益評估的實用性和操作性。相較于我國，原則性、政策性的規(guī)定多于具體性、實用性的規(guī)定。

第二、評估實施主體不明確。德國參與立法成本效益評估的組織機(jī)構(gòu)為法規(guī)評估委員會和執(zhí)行成本評估委員會，法規(guī)評估委員會由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)屬于獨立的工作機(jī)構(gòu)，執(zhí)行成本評估委員會系非常設(shè)機(jī)構(gòu)，成員來自高等院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)并由內(nèi)政部根據(jù)立法項目組織該委員會。美國信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（OIRA）的組成人員包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政策分析學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、信息分析方面的專家學(xué)者，并且隨著以科技為基礎(chǔ)的法律法規(guī)的數(shù)量的增加，來自于公共衛(wèi)生、毒理學(xué)、流行病學(xué)、工程學(xué)等其他領(lǐng)域的專家也參與其中。[2]鑒于我國的現(xiàn)行的法律體系，立法工作主要由權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，針對這兩種性質(zhì)的法律法規(guī)，哪個部門負(fù)責(zé)撰寫和審查立法成本效益分析報告尚不明確。

第三、缺乏合理的評估技術(shù)與量化方法。成本效益評估是法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法之一，波斯納認(rèn)為一切福利都是可以被量化并“貨幣化”，因此立法成本效益評估制度必須由一系列科學(xué)可行的評估技術(shù)和量化方法，將立法收益以貨幣金額反映出來。

（二） 健全我國立法成本效益評估制度的啟示

面對我國立法數(shù)量較多、立法質(zhì)量參差不齊、立法評估不被重視的現(xiàn)實情況，應(yīng)該合理地適用成本效益分析方法，將其作為我國立法的一道必經(jīng)程序，以量化、清晰的數(shù)據(jù)揭開民眾對立法神秘莫測的面紗。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個方面分析，建立健全立法成本效益評估制度：

第一、立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視立法成本效益評估的結(jié)論。近幾年我國并不缺少立法評估的實踐，剛剛通過的《中華人民共和國立法法（修正案）》其內(nèi)容可以看出，國家對法律質(zhì)量的要求正在逐步提高。立法評估可以分為立法前評估和立法后評估，成本效益分析方法可以在整個過程中靈活適用，是立法評估可操作、易實施的評估方法。

第二、相關(guān)領(lǐng)域的專家、機(jī)構(gòu)設(shè)計科學(xué)合理的指標(biāo)體系。《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實施意見》是我國首個政府提出的立法成本效益指標(biāo)體系，對于建立健全立法成本效益評估制度具有劃時代的意義。但是以批判性視角縱觀整個指標(biāo)體系，卻存在多處需要推敲完善的地方，筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)組織不同領(lǐng)域的專家學(xué)者，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家共同探討，設(shè)計出一套科學(xué)、可行的指標(biāo)體系，并且為每個立法主體撰寫一份簡單易懂、清晰明了的操作指南。

第三、立法成本效益評估中使用的數(shù)據(jù)務(wù)必保證真實有效。在成本效益評估過程中會使用到大量的數(shù)據(jù)，無論是針對守法者的調(diào)查問卷，還是學(xué)者的專業(yè)分析，信息都是進(jìn)行成本效益分析的基礎(chǔ)。于立深認(rèn)為：“成本效益分析方法運(yùn)用的前提，首先就應(yīng)該存在一套信息收集、統(tǒng)計和分析制度，信息收集制度是美國管制分析程序運(yùn)行的前提，也是美國政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)。”[3]這些信息大部分來自于政務(wù)公開，部分來自于社會調(diào)查，還有部分來自于相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究成果。只有數(shù)據(jù)信息真實有效，分析結(jié)果才有可能科學(xué)合理，如果編造數(shù)據(jù)、虛假調(diào)研，故意縮小成本、夸大收益，那么就失去了立法成本效益評估結(jié)論的客觀性和真實性，在此基礎(chǔ)之上提出的立法修改建議也就失去了意義。 （作者單位：山東大學(xué)威海法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 全面推進(jìn)依法行政實施綱要，第六項第17條。

[2] 參見https：//www.whitehouse.gov/omb/oira/about，訪問日期2015年3月29日。

[3] 于立深：《成本效益分析方法在行政法上的運(yùn)用——以《行政許可法》第20、21條為例》，載于公法研究2005年第二期。