柴紅艷

摘 要：鄉(xiāng)村治理就是多元治理主體對(duì)鄉(xiāng)村的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同共治的過(guò)程，治理主體的多元性、治理方式的協(xié)同性、治理內(nèi)容的公共性以及治理目標(biāo)的綜合性是其主要特征。為了探究現(xiàn)階段傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理情況，文章選取某省某縣的一個(gè)傳統(tǒng)自然村落為分析對(duì)象，試圖呈現(xiàn)在行政村一級(jí)的兩委班子職能弱化的情況下，以村民小組為基本治理單元的村治結(jié)構(gòu)，以及由于權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、家族勢(shì)力、干部素質(zhì)低下、政治信任缺失等導(dǎo)致的治理困境。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 村民組長(zhǎng) 治理結(jié)構(gòu) 治理困境

中圖分類號(hào)：F303.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）11-208-02

引言

某村所在的行政村歷史文化悠久，它內(nèi)轄四個(gè)自然村，共分為9個(gè)村民小組525戶2119人，其中某村包括兩個(gè)村民小組（第三小組和第四小組），約為700多人，人均收入4000元。鄉(xiāng)村耕地面積6700多畝，以種植蘋(píng)果、梨、桃、小麥、棉花、玉米等農(nóng)作物為主。某村是一個(gè)傳統(tǒng)的自然村，村莊的面積不大，道路修建的較為平整。從房屋建造來(lái)看，村內(nèi)的貧富差距較小，村民的生活簡(jiǎn)單、規(guī)律，整個(gè)村莊看起來(lái)格外祥和。但是就是在這樣一個(gè)表面看似靜謐、安逸的小村莊，2012年“上壓下怨”的修路事件打破了這種看似祥和的氛圍，艱難的治理之路由此展開(kāi)，積壓多年無(wú)人碰觸的治理難題顯露出來(lái)。

一、村貌轉(zhuǎn)變的序曲

作為中國(guó)較具特色的傳統(tǒng)自然村落，2012年以前的某村是這樣一個(gè)破敗的場(chǎng)景：坑坑洼洼的村路，平時(shí)走路已經(jīng)夠讓人踉蹌，更別提下雨天了，泥濘的道路不僅影響著村民們的出行，也影響著果農(nóng)們種植的水果的銷路。在周邊的村莊早已完成道路硬化之時(shí)，某村卻遲遲沒(méi)有動(dòng)靜，村民們也只有艷羨的份。同一個(gè)行政村管轄下，同樣的村干部領(lǐng)導(dǎo)下，為什么四個(gè)自然村會(huì)呈現(xiàn)如此大的差距呢？

2012年11月底，行政村的兩委班子換屆選舉結(jié)束。行政村多年來(lái)一直實(shí)行的“一肩挑”模式，在最近的一次兩委選舉中打破這一模式，選舉出村支書(shū)和委主任各一名。隨之而來(lái)的是，村民小組組長(zhǎng)的換屆選舉?，F(xiàn)任的村民組長(zhǎng)以高票領(lǐng)先，“不讓村民們掏一分錢，把村里的路修起來(lái)，把黃河水引過(guò)來(lái)。”憑著這樣的競(jìng)選演說(shuō)，新組長(zhǎng)才得以當(dāng)選?！安蛔尨迕癯鲆环皱X”是他競(jìng)選演說(shuō)的核心，這句話說(shuō)到了村民們的心坎里了，村民們多是因?yàn)檫@句話才信服了他。讓村民們多出一分錢，村民們都是不愿意的，是什么樣的原因?qū)е铝舜迕襁@樣的抵制集資呢？

上任后，工作的開(kāi)展并不像新組長(zhǎng)想象的那么容易，要兌現(xiàn)自己的承諾——修路和引黃，而且不讓村民出一分錢，資金從何而來(lái)？在這樣的壓力下，新組長(zhǎng)絞盡腦汁，一人之力終有限，所以他開(kāi)始動(dòng)員村民以巷道為單位，選舉村民代表，與組長(zhǎng)共同協(xié)商修路事宜，擺在組長(zhǎng)和村民代表眼前的頭等大事就是籌資，沒(méi)有資金的支持，說(shuō)什么都是空話，最終由每位代表出面，向銀行或者企業(yè)貸款兩萬(wàn)元，村里八名代表連同組長(zhǎng)共籌集到18萬(wàn)元的修路款。資金到位后，修路工程在2012年5月如火如荼地實(shí)施起來(lái)，但是事情總歸不是那么的完美，到如今仍然有一戶人家由于對(duì)修路有爭(zhēng)議門前的路沒(méi)有修起來(lái)，組長(zhǎng)嘆息道：“唉，基層的工作是最難做的”。但這只是村莊治理過(guò)程中的冰山一角，其中的酸甜苦辣是組長(zhǎng)道不盡說(shuō)不完的。

在多年的村莊治理中，組長(zhǎng)一職一直處于“上不支持、下不配合”的尷尬境地。組長(zhǎng)不停地嘆息，“干的越多惹的人越多”、“干了還不如不干，干的多了抱怨也多了”等等，這些都充斥著村民組長(zhǎng)在工作中無(wú)奈。上到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下到自然村“不出事”成為該村的治理邏輯，但就是在這樣的不理解下，他還是希望為村里干些實(shí)事，兌現(xiàn)自己的承諾。面對(duì)這樣的治理困境，村民組長(zhǎng)成為了治理的主力軍。

二、村貌轉(zhuǎn)變的主角：村民組長(zhǎng)

村民小組是在人民公社解體后出現(xiàn)的，是農(nóng)村基層自治組織——行政村劃分的行政編組，而村民組長(zhǎng)制就是適應(yīng)其產(chǎn)生的。作為村莊治理主角的村民組長(zhǎng)，村民們都習(xí)慣性將他們稱為“隊(duì)長(zhǎng)”，這是由于社會(huì)記憶的持續(xù)性，而且村民小組的劃分是與原來(lái)人民公社時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)的劃分基本重合的，所以導(dǎo)致了這一稱呼的存在。從村莊的兩委班子組成情況來(lái)看，組長(zhǎng)并沒(méi)有明確的職責(zé)劃分，事無(wú)巨細(xì)的掌管著本小組的大小事務(wù)。與組長(zhǎng)職責(zé)的包羅萬(wàn)象相比，各村干部的職責(zé)劃分就相對(duì)明確一些，但人員構(gòu)成和職責(zé)劃分仍過(guò)于簡(jiǎn)單和粗線條。據(jù)村民介紹，行政村村委會(huì)常年無(wú)人辦公，最好的情況就是留有一到兩人值班。

在這樣的組織結(jié)構(gòu)下，組長(zhǎng)成為了村治中最為重要的主體。對(duì)“下”而言，在村民們心中組長(zhǎng)甚至等同于行政村的村長(zhǎng)，有的村民甚至不知道行政村的村長(zhǎng)是誰(shuí)。村民組長(zhǎng)是由村民小組成員選舉產(chǎn)生的，是基層組織中與村民們的切身利益最為息息相關(guān)的精英群體。對(duì)“上”而言，村民組長(zhǎng)是行政村村兩委的“左膀右臂”，是村民委員會(huì)的延伸部分。所以，在這樣的治理結(jié)構(gòu)下，相應(yīng)地產(chǎn)生了村民組長(zhǎng)的職責(zé)和義務(wù)，即：既要對(duì)自己的選民負(fù)責(zé)，為他們辦實(shí)事，維護(hù)他們的利益，又要完成村兩委交辦的行政任務(wù)。這些都足以表明村民組長(zhǎng)在村莊治理中起著非常重要的作用。

1.村民組長(zhǎng)：落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)方針政策最基層的推行者。“上面千條線，下面一根針”，是對(duì)農(nóng)村工作的真實(shí)概括。農(nóng)村工作中有維護(hù)穩(wěn)定、計(jì)劃生育、征地拆遷等很多具體性工作。但是由于大部分行政村的地域跨度比較大，村兩委成員即使“跑斷腿”，也不可能做到每一件事情都進(jìn)家入戶。從我們調(diào)研情況來(lái)看，村民組長(zhǎng)在貫徹落實(shí)國(guó)家的各項(xiàng)方針政策、組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、落實(shí)村民自治、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面都起著十分重要的作用。

2.村民組長(zhǎng)：連接村兩委與村民的橋梁。在這樣的村莊治理結(jié)構(gòu)下，在村兩委和村民之間，村民組長(zhǎng)起著不可或缺的橋梁和紐帶作用。一方面，村民組長(zhǎng)與村民共同生活在一個(gè)熟人社會(huì)中，最能詳細(xì)地了解到村里在發(fā)生的大大小小的事情，以及如何動(dòng)員和組織村民。另一方面，村民組長(zhǎng)是由各個(gè)村民小組村民選舉產(chǎn)生的，在小組內(nèi)具有一定的能力和聲望，算是小組的精英人物。村民遇到困難，以及發(fā)生矛盾和糾紛，一般都是先找小組長(zhǎng)反映，讓其幫忙解決。因此，村兩委要了解下轄自然村的各項(xiàng)情況，可以通過(guò)村民組長(zhǎng)來(lái)得到全面準(zhǔn)確的信息，便于其工作的開(kāi)展，減少其工作阻力。

3.村民組長(zhǎng)：推動(dòng)村莊改革發(fā)展的助推器。當(dāng)前，我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，村莊治理中的治理難題層出不窮。村民組長(zhǎng)在解決治理困境中起到了十分重要的作用，他們起到了協(xié)調(diào)村民利益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的作用。因?yàn)榇迕窠M長(zhǎng)在村民中是有一定地位與聲望的人，由村民自己選舉產(chǎn)生，村民組長(zhǎng)的言行有一定的示范和帶動(dòng)作用，村民都比較信賴組長(zhǎng)，這有利于推動(dòng)農(nóng)村改革的穩(wěn)步進(jìn)行。

三、村民組長(zhǎng)主導(dǎo)下的村組治理困境

基于以上傳統(tǒng)村莊治理結(jié)構(gòu)的分析，可以清楚地看到，在整個(gè)的村治過(guò)程中，由于村兩委的“遠(yuǎn)離”，村民們所能依賴的治理主體下移到村民組長(zhǎng)一級(jí)，但是由于這一治理主體在其治理過(guò)程中，存在先天的權(quán)責(zé)不清的缺陷，使得村莊治理尤其是村組的治理呈現(xiàn)半癱瘓的低效狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：

1.治理主體設(shè)置健全，但缺乏互動(dòng)合作。從某村的治理情況來(lái)看，作為中國(guó)北方典型的自然村落，村莊治理主體上到兩委，下到村民代表，不僅設(shè)置齊全，而且都是由村民選舉產(chǎn)生，這為其提供了一定的合法性來(lái)源。但是，無(wú)論是縱向的支持還是橫向的合作，這些主體之間的互動(dòng)都甚少，僅僅成為了“擺設(shè)”，進(jìn)而導(dǎo)致了村治的“空轉(zhuǎn)”。就某村的修路事件而言，村委會(huì)并沒(méi)有提供任何的支持，完全由某村第三、四小組組長(zhǎng)和組員負(fù)責(zé)。除此之外，某村的兩個(gè)村民小組無(wú)論是組長(zhǎng)還是村民代表都來(lái)往不密切，包括本應(yīng)由兩小組共同承擔(dān)的村牌的修葺，也是由第三小組獨(dú)自籌資完成的。這反映出了組級(jí)干部之間橫向合作之少。

除此之外，在看似設(shè)置齊全的治理主體中，權(quán)責(zé)劃分不十分明確?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。但是其對(duì)于村民組長(zhǎng)的權(quán)責(zé)并沒(méi)有明確的規(guī)定。在村組治理中，村組大大小小的事情都是由村民組長(zhǎng)負(fù)責(zé)，但是在處理許多事情時(shí)他又面臨著沒(méi)有合法的權(quán)力基礎(chǔ)。

2.村民組長(zhǎng)的權(quán)責(zé)劃分不明確，權(quán)責(zé)不對(duì)稱。在村組的治理過(guò)程中，村民組長(zhǎng)的作用是不容小覷的。村民組長(zhǎng)是落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策最基層的力行者，與包羅萬(wàn)象的村民組長(zhǎng)相比，村委會(huì)的主要職責(zé)就是進(jìn)行政策的下達(dá)，有的村民甚至將村委會(huì)主任與組長(zhǎng)混為一談。組長(zhǎng)成為了村莊治理過(guò)程中治理主體。但是組級(jí)干部的職責(zé)與權(quán)力并不對(duì)等。組長(zhǎng)掌管著村里大大小小的事情，但是并沒(méi)有得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬和權(quán)力資源，村里的許多事情尤其是歷史遺留的土地問(wèn)題，在村民組長(zhǎng)無(wú)權(quán)解決的情況下只能是擱置作罷，而土地是農(nóng)民的命根子，在土地問(wèn)題得不到解決的情況下，村民對(duì)于治理績(jī)效的滿意度大打折扣。

3.“小農(nóng)”經(jīng)濟(jì)模式弱化了村民的參與意識(shí)。在某村的整個(gè)治理過(guò)程中，治理效果低下的原因是與其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分不開(kāi)的。某村村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是種植果樹(shù)所得，村民們從種植果樹(shù)到銷售給果商，都是以家庭為單位的形式，村民們之間無(wú)太多的合作，村干部也沒(méi)有積極地組織村民進(jìn)行培訓(xùn)或者統(tǒng)一的銷售。沒(méi)有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，由于公共利益缺乏，使得村民們“不談?wù)巍?、“自掃門前雪”狀況出現(xiàn)，弱化了村民的參與意識(shí)，即使是參與選舉也都是“形式主義”。

4.村干部素質(zhì)普遍偏低，信任的缺失影響了村莊治理的績(jī)效。村干部素質(zhì)偏低，是目前我國(guó)村莊治理中普遍存在的一大問(wèn)題。某村也不例外，就整個(gè)行政村而言，村干部大多是初中文化水平。大部分村干部遇事不積極解決，一般都是采用“和稀泥”的方式去“抹平”，“不出事”邏輯下的村莊治理只會(huì)是越來(lái)越不得民心。不得民心導(dǎo)致一系列嚴(yán)重的后果，村民對(duì)于村干部越來(lái)越不信任，不信任感加劇，村民們?cè)桨l(fā)地不愿意參與、配合村干部的工作，而使得村莊治理陷入死胡同中。

5.家族勢(shì)力的阻撓，嚴(yán)重地打擊了村民組長(zhǎng)的積極性。家族勢(shì)力是影響村莊治理的另一重要的因素。在某村，這樣的問(wèn)題也比較嚴(yán)重，即使在新一屆村民組長(zhǎng)上任之后，也存在由于不敢招惹這些“家族勢(shì)力”而束手束腳，在很多事情上心有余而力不足。

四、村莊治理何去何從

面對(duì)村莊治理低效的情況，如何使得村莊治理真正的運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，使得治理效果真正的得民心，合民意？如何發(fā)揮好村民組長(zhǎng)這支基層精英隊(duì)伍的積極作用？在村民組長(zhǎng)起主導(dǎo)作用的村莊治理中，如何做到上下聯(lián)動(dòng)？如何讓村民重拾對(duì)村干部的信任？這些都成為了村組擺脫治理困境亟待要解決的問(wèn)題，要想提升村莊治理的績(jī)效，必須從村干部和村民兩頭抓起，提升干部素質(zhì)的同時(shí)，要想方設(shè)法規(guī)范村民組長(zhǎng)的職權(quán)劃分，不斷提升村民對(duì)于村干部的信任。

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（作者單位：山西大學(xué)政治公共管理學(xué)院 山西太原 03006）

（責(zé)編：李雪）