沈立

新大氣法進一步理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量的關(guān)系，明確表明大氣環(huán)境管理應(yīng)當以空氣質(zhì)量目標管理為核心，體現(xiàn)了立法邏輯的科學性。

三易其稿，新大氣法與修訂前相比作出了哪些重要修改？為落實環(huán)境質(zhì)量改善的目標提出哪些治污“狠招”？

理順環(huán)境質(zhì)量與總量減排的關(guān)系

環(huán)境保護部部長陳吉寧多次提到：環(huán)境質(zhì)量是核心，是根本，環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。

新大氣法從第一條到最后一條，通篇都是圍繞大氣質(zhì)量改善目標這個主線展開的，其中明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達36次之多，接近全部條文的三分之一。

在新大氣法修訂一審、二審過程中，不少專家質(zhì)疑草案未理清環(huán)境改善與總量考核的邏輯關(guān)系，不應(yīng)以總量考核為主，而應(yīng)更重質(zhì)量改善，這一意見在三審稿中得以實現(xiàn)。

過去，大氣污染物總量控制指標的分配按年度進行，沒有考慮大氣環(huán)境的實時質(zhì)量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。有鑒于此，新大氣法規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”，進一步理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量的關(guān)系，明確表明大氣環(huán)境管理應(yīng)當以空氣質(zhì)量目標管理為核心，體現(xiàn)了立法邏輯的科學性。

環(huán)境保護部副部長潘岳在新大氣法三審?fù)ㄟ^時指出，環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗環(huán)保工作的唯一標準。在未來環(huán)境考核工作改善方面，既要抓重點污染物，也要抓其他污染物，從質(zhì)量改善的需要倒推環(huán)保工作重點；既要抓區(qū)域總量減排，更要抓點源排放達標，強化企業(yè)排放必須達標是基本要求，假如企業(yè)排放達標而區(qū)域環(huán)境質(zhì)量仍然超標，那就應(yīng)當實行總量控制。

進一步強化政府責任

守法是底線，不論是企業(yè)還是政府，都要守法，這不是高要求，這是一個底線的要求。陳吉寧表示，環(huán)保部門要重點加強對地方政府的監(jiān)督，督促地方政府切實負起責任。

為了切實解決大氣環(huán)境難題，落實環(huán)境質(zhì)量改善的目標，新大氣法確立了目標責任制、約談制和考核評價制度，并要求將考核結(jié)果向社會公開。三大制度齊下，目的是督促地方政府為當?shù)氐目諝赓|(zhì)量負責。

按照新大氣法規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，國務(wù)院環(huán)保主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務(wù)完成情況進行考核；未達標城市政府應(yīng)當編制限期達標規(guī)劃、上級環(huán)保部門對未完成任務(wù)的下級政府負責人實行約談等一系列措施。

專家指出，與2000年修訂相比，我國大氣污染防治形勢大有不同，污染形態(tài)也發(fā)生了變化。污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發(fā)性有機物、氨氮等，點源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，單純的工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染相互疊加。區(qū)域性霧霾問題也越來越嚴重。

在這種情況下，單純依靠規(guī)范企業(yè)達標排污的手段已經(jīng)無法解決大氣污染問題，必須憑借頂層設(shè)計和政府部門使用綜合性措施。而在這其中，政府應(yīng)該肩負起治理大氣污染的重要責任，這些問題都急需通過立法直面解決。

新大氣法正好對政府治理大氣污染達標考核進行了規(guī)定，從法律角度明確了政府對于大氣環(huán)境的目標責任，進一步強化對地方政府的考核和監(jiān)督。

設(shè)立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制

污染物總量減排，是環(huán)境質(zhì)量改善的前置條件和重要手段。但根據(jù)現(xiàn)行大氣污染防治法，我國實行總量控制的“兩控區(qū)”——酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，僅占全國國土面積的11.4%，不能適應(yīng)全國總量減排的需要。

而新大氣法則將排放總量控制和排污許可由“兩控區(qū)”擴展到全國，明確分配總量指標，對超總量和未完成達標任務(wù)的地區(qū)實行區(qū)域限批。

事實上，當前我國大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，大氣污染不再局限于單個城市內(nèi)，城市間大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域性污染特征十分顯著。如遼寧中部城市群、湖南長株潭地區(qū)等城市密度大、能源消費集中的區(qū)域，常出現(xiàn)區(qū)域性大氣污染。修訂前的大氣污染防治法缺乏大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作機制，只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問題，導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。

對此，新大氣法設(shè)立了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章，從立法的角度規(guī)定了由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，明確協(xié)同控制目標。

經(jīng)濟處罰不設(shè)上限

一面是我國大氣污染向煤煙與機動車尾氣復(fù)合型過渡、區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出、霧霾頻發(fā)，一面是治污屬地管理難成合力、環(huán)境違法成本低、企業(yè)寧罰不改。對此，新大氣法加大了行政處罰力度，規(guī)定了大量有針對性的措施，并設(shè)定了相應(yīng)的處罰責任，具體的處罰行為和種類接近90種，提高了法律的針對性和可操作性。

更重要的是，新大氣法取消了現(xiàn)行法律中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額。比如為落實煤炭洗選規(guī)定，新大氣法要求，煤礦未按照規(guī)定建設(shè)配套煤炭洗選設(shè)施的，由縣級以上人民政府能源主管部門責令改正，處10萬元以上100萬元以下的罰款；拒不改正的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。

此外，新大氣法不僅順應(yīng)新環(huán)保法的相關(guān)條文，增加了“按日計罰”的規(guī)定，也設(shè)立了按倍數(shù)計罰的新準則。新大氣法規(guī)定：造成大氣污染事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

專家表示，取消造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計罰，是重典治霾的具體體現(xiàn)，必將對污染企業(yè)產(chǎn)生巨大的震懾作用。

排污許可證、信息公開制度進一步完善

2015年1月新環(huán)保法正式實施，作為緊隨其后的新大氣法，其問世順應(yīng)了新時期環(huán)境管理的要求，為新的制度建設(shè)掃清了一些法律障礙。

如排污許可證制度，新環(huán)保法規(guī)定：國家“依照法律規(guī)定”建立排污許可證制度。而新大氣法實際上是“把新環(huán)保法留下的后半截話給說完了”。根據(jù)新大氣法的規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應(yīng)當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。

根據(jù)“立法法”的規(guī)定，排污許可證的法律制度藉此就可以走上快車道。排污許可制度的體系化建立，也將會是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的一個重要契機。

又如新大氣法關(guān)于環(huán)境信息公開的相關(guān)內(nèi)容。新環(huán)保法要求，國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當向社會公開。

而新大氣法在新環(huán)保法的基礎(chǔ)上，進一步強化信息公開，共有22處要求環(huán)境信息公開和公布，不但要求公開政府考核結(jié)果，而且明確要求制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準應(yīng)當要公布，供公眾免費查詢、下載；省級以上環(huán)保部門約談地方政府的情況、重點排污單位名錄、重點區(qū)域內(nèi)的大氣監(jiān)測信息和源解析結(jié)果、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等要向社會公開；環(huán)保部門應(yīng)當公布舉報電話、電子郵箱等，方便公眾舉報，并依法反饋舉報處理結(jié)果。