秦海林　馬雪嬌

摘 要：2013年12月18日，美國(guó)底特律正式申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。我們能否從此得到一些啟示，應(yīng)對(duì)我國(guó)地方性債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)？我們認(rèn)為：通過(guò)適度調(diào)整央地兩級(jí)政府的償債關(guān)系，加速推進(jìn)財(cái)稅體制改革、加強(qiáng)地方債各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，拓寬地方政府融資渠道、構(gòu)建財(cái)稅稅源多元化體系，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高地方政府償債的綜合實(shí)力，才能有效地將我國(guó)地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)限制在可控范圍之內(nèi)。

關(guān)鍵詞：底特律破產(chǎn)；地方債；風(fēng)險(xiǎn)控制

2013年6月，國(guó)家審計(jì)署公布的第24號(hào)審計(jì)公告顯示，截至2012年底，被審計(jì)的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額已近3.85萬(wàn)億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，償債壓力加大。12月5日，美國(guó)底特律的破產(chǎn)保護(hù)申請(qǐng)獲得聯(lián)邦法院批準(zhǔn)，原因是地方政府無(wú)力償付已到期債務(wù)，且無(wú)法與債主達(dá)成債務(wù)重組妥協(xié)。那么，能否從底特律債務(wù)危機(jī)事件得到一些應(yīng)對(duì)地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的啟示，值得我們深入思考。

一、底特律破產(chǎn)帶來(lái)的啟示

過(guò)去30年中，美國(guó)申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府近250個(gè)，2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，有“汽車(chē)之城”底特律的支柱產(chǎn)業(yè)也因受到金融危機(jī)的沖擊進(jìn)一步萎縮，導(dǎo)致政府債臺(tái)高筑，最終走上了破產(chǎn)之路。底特律從債務(wù)危機(jī)到破產(chǎn)的歷程，能夠給我們帶來(lái)如下幾點(diǎn)啟示：

（一）提升償債能力是地方政府規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本途徑

舉債是城市經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要方式，但一旦遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府的償債能力則直接決定著城市能否有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。底特律經(jīng)濟(jì)80%依靠汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，對(duì)單一產(chǎn)業(yè)的過(guò)度依賴(lài)使其財(cái)政收入結(jié)構(gòu)單一而脆弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)與金融危機(jī)的破壞力相疊加，導(dǎo)致近年來(lái)底特律財(cái)政收入穩(wěn)定性失衡，稅收收入大幅下降，償債能力逐年變?nèi)酢?011年6月至2012年6月，底特律財(cái)政總收入為23.02億美元，同比下降6.91%。除賭博稅保持增長(zhǎng)外，包括房產(chǎn)稅、市政個(gè)人所得稅和州政府共享稅等主要稅收收入均呈下降趨勢(shì)。財(cái)政狀況的持續(xù)惡化，償債能力的日益削弱，最終使得底特律已無(wú)力償還逐年到期的高額債務(wù)，走向申請(qǐng)破產(chǎn)之路。由此可見(jiàn)，擺脫單一財(cái)政稅源，才能提升地方政府償債能力，從而規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)是地方政府合理舉債的有效保障

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)的強(qiáng)弱，極大地影響著地方債務(wù)規(guī)模與增速的合理性。很顯然，底特律沒(méi)有意識(shí)到單一財(cái)政稅源所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其債務(wù)規(guī)模龐大且不斷攀升，在此過(guò)程中底特律缺乏有效的預(yù)警及防控措施來(lái)及時(shí)控制住債務(wù)增長(zhǎng)。隨著底特律產(chǎn)業(yè)下滑，失業(yè)率上升，財(cái)政稅收大幅減少，2012年實(shí)際財(cái)政赤字規(guī)模達(dá)到3.43億美元。持續(xù)的財(cái)政赤字使得底特律債務(wù)規(guī)模龐大，2012年6月至2013年6月，底特律市長(zhǎng)期債務(wù)從149.9億美元攀升到182.5億美元，債務(wù)增速遠(yuǎn)超財(cái)政收入增速。以此為鑒，地方政府應(yīng)未雨綢繆，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從而將地方債務(wù)規(guī)模和增速控制在合理區(qū)間。

（三）理清政府間債務(wù)關(guān)系是規(guī)范地方政府舉債行為的重要前提

當(dāng)?shù)滋芈商岢銎飘a(chǎn)保護(hù)時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府以及密歇根州政府并沒(méi)有立即施以簡(jiǎn)單的財(cái)政援助。因?yàn)閱适攤芰Φ牡滋芈擅媾R的是財(cái)政破產(chǎn)而不是政府職能的破產(chǎn)，雖然可能失去一定的政府信譽(yù)，但從全局來(lái)看，聯(lián)邦政府和州政府并未受到太大沖擊。這主要源于美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，政府間債務(wù)關(guān)系較為清晰，地方政府對(duì)其財(cái)政管理具有相對(duì)獨(dú)立性，必須為其舉債行為承擔(dān)責(zé)任。盡管中國(guó)與美國(guó)在政治體制上有很大不同，但在處理當(dāng)前不斷擴(kuò)大的地方政府債務(wù)問(wèn)題時(shí)，這種上級(jí)政府不干預(yù)下級(jí)破產(chǎn)的理念具有一定啟示意義，理清政府間債務(wù)關(guān)系，有利于合理規(guī)范地方政府舉債行為，規(guī)避可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前我國(guó)地方債務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

底特律破產(chǎn)是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控的前車(chē)之鑒，值得引以為戒。當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題已浮出水面，如不能有效防范和控制這其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，將引發(fā)更為嚴(yán)重的后果。

（一）地方政府財(cái)政收入與融資渠道單一，將加大地方政府償債能力下滑的風(fēng)險(xiǎn)

與底特律類(lèi)似，我國(guó)不少城市均存在依靠單一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。雖然在短期內(nèi)爆發(fā)式的單一產(chǎn)業(yè)能促進(jìn)了地區(qū)GDP量的增長(zhǎng)，但從長(zhǎng)期看GDP的質(zhì)無(wú)法保證，特別是當(dāng)前的土地財(cái)政成為很多地方政府的主要甚至是唯一財(cái)政稅源。另外，由于我國(guó)地方政府很多財(cái)政管理權(quán)限不是獨(dú)立的，地方政府自行發(fā)債尚處在試點(diǎn)階段，融資渠道相對(duì)單一，從而導(dǎo)致許多地方政府財(cái)政狀況不佳，償債能力堪憂(yōu)。2012年底被審計(jì)的36個(gè)地方政府中，16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%，20個(gè)地區(qū)償債率超過(guò)20%。由于土地出讓收入增幅下降、部分地區(qū)二級(jí)公路收費(fèi)的取消，以及部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差等因素，致使地方政府的償債能力日益削弱。隨著3年期、5年期的短期債的到期，地方政府將面臨巨大的償債壓力。

（二）舉債監(jiān)管機(jī)制不健全，將難以遏制地方舉債的無(wú)序化勢(shì)頭

由于中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管過(guò)程中存在信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府的舉債行為缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)，債務(wù)管理制度也不完善，傾向于選擇易于通過(guò)審核、風(fēng)險(xiǎn)性更大的項(xiàng)目進(jìn)行舉債，甚至一些地方還存在違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資、改變債務(wù)資金用途、債務(wù)資金閑置等問(wèn)題。2012年底，36個(gè)地方政府中仍有8個(gè)尚未出臺(tái)政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個(gè)尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，19個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。由此可見(jiàn)，地方政府舉債監(jiān)管的缺位，將加大地方政府債務(wù)無(wú)序發(fā)展的勢(shì)頭，可能導(dǎo)致地方政府舉債過(guò)度、債務(wù)規(guī)模急速膨脹的惡果。

（三） 央地政府間償債關(guān)系模糊，將增大局部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為全局危機(jī)的可能

1994年分稅制改革以來(lái)，中央政府財(cái)政收入快速增加，但也在一定程度上削弱了地方政府的財(cái)政權(quán)力。央地兩級(jí)政府間的事權(quán)劃分并不十分清晰，在很大程度上，地方政府承擔(dān)了對(duì)區(qū)域穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共服務(wù)的大部分財(cái)政支出。雖然2011年10月，財(cái)政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，以緩解地方政府的債務(wù)問(wèn)題，但仍由財(cái)政部代辦還本付息，即中央政府仍是債務(wù)的最終償還人。央地政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，導(dǎo)致兩者償債關(guān)系的模糊化。換言之，一旦地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)問(wèn)題，中央政府必然進(jìn)行財(cái)政支持。如果局部債務(wù)問(wèn)題多點(diǎn)并發(fā)或周期拖長(zhǎng)，中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)將不斷加大，長(zhǎng)此以往，局部債務(wù)問(wèn)題有可能演變成全局性的債務(wù)危機(jī)。

三、逐步化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

（一） 構(gòu)建財(cái)稅稅源多元化體系，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高地方政府償債能力

第一，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是構(gòu)建財(cái)稅稅源多元化體系，提高地方政府償債能力的關(guān)鍵手段。地方政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域資源特色，積極培育戰(zhàn)略性新興相關(guān)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，擴(kuò)大地方政府稅源，改變過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政償還債務(wù)的現(xiàn)狀。第二，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。地方政府應(yīng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，正確處理地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展承受能力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，使地方性債務(wù)保持在合理水平。同時(shí)，增強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，努力健全政府債務(wù)的良性循環(huán)機(jī)制，有效增強(qiáng)防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。通過(guò)擴(kuò)大地方政府稅源，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，最終提高地方政府自我償債、抵御危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的綜合實(shí)力。

（二）加強(qiáng)地方債各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，拓寬地方政府融資渠道

第一，完善地方政府對(duì)債務(wù)的管理機(jī)制，創(chuàng)造良好的法律、政策和市場(chǎng)環(huán)境。其一，加快立法進(jìn)程，更多地運(yùn)用法律手段來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范不良資產(chǎn)的處置行為，推行地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度。其二，建立健全地方政府債務(wù)償還緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制。一方面，

要建立地方債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，合理評(píng)價(jià)政府的償債能力，設(shè)定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的債務(wù)安全底線(xiàn)；另一方面，利用資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)多樣化且靈活的處置方式，并建立財(cái)政償債基金與地方債信用評(píng)級(jí)制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債的監(jiān)管。

第二，規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)。完善的金融市場(chǎng)可以對(duì)地方政府融資提供必要的約束，有效監(jiān)督地方政府的融資行為。大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，將地方債市場(chǎng)納入到資本市場(chǎng)中進(jìn)行統(tǒng)一管理，從發(fā)行到交易都采取市場(chǎng)化手段；不斷完善地方政府投融資決策機(jī)制以及項(xiàng)目的管理方式；建立地方政府投融資預(yù)算約束機(jī)制等措施，形成一套完備的地方債運(yùn)行管理機(jī)制；從外部加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍內(nèi)。

（三） 適度調(diào)整中央與地方的償債關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革

第一，適當(dāng)放寬中央政府對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)管制，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。用財(cái)權(quán)保障地方政府的事權(quán)，以降低地方政府對(duì)借債過(guò)度的依賴(lài)。適度調(diào)整地方與中央政府在各項(xiàng)稅收中的分配，擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。第二，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付在化解地方債務(wù)中的作用，完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各級(jí)政府職能、財(cái)政收入、公共支出的標(biāo)準(zhǔn)與需求來(lái)決定轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)施方案，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重。第三，將政府償債能力納入地區(qū)政績(jī)考核體系，明確責(zé)任，避免官員因政績(jī)而傾向于“面子工程”的投資。當(dāng)財(cái)稅體制改革進(jìn)行到一定階段時(shí)，適時(shí)引入破產(chǎn)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)重組。加強(qiáng)對(duì)地方政府的硬預(yù)算約束，減少中央政府的隱性負(fù)債，遏制地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院）

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