高宇馳　郭馨澤

摘 要：遼寧的縣域經(jīng)濟一直是制約其整體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，“擴權(quán)強縣”為破解這一難題提供了出路。在“市管縣”體制下的“擴權(quán)強縣”，其實質(zhì)是擺正地級市市轄區(qū)與縣域的關(guān)系，在城區(qū)與鄉(xiāng)村之間尋求一種平衡。遼寧省的擴權(quán)強縣試點在2010、2011年分別在綏中縣和昌圖縣展開，在總結(jié)吸收其他省份的先進經(jīng)驗的同時，遼寧省的試點工作呈現(xiàn)一些新特點。但同時因為起步較晚，至今尚處探索階段。本文提出了一些建設(shè)性的意見和建議，為遼寧省縣域經(jīng)濟破局提供一些方向。

關(guān)鍵詞：擴權(quán)強縣；省管縣；綏中；昌圖

一、擴權(quán)強縣的必要性

作為改革的第一個步驟，所謂擴權(quán)強縣，是指一種政府財政體制改革， 這種體制從1992年開始，在浙江等地實施。核心內(nèi)容就是通過擴大縣一級政府的相關(guān)權(quán)力， 以使縣一級政府具有更大的自主權(quán)， 從而為實現(xiàn)縣一級政府的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理職能奠定基礎(chǔ)。從實踐上看，擴權(quán)強縣是大勢所趨?！笆」芸h”體制有下列幾個方面的益處：“省管縣”能提高行政效率、“省管縣”有助于縣域經(jīng)濟發(fā)展、“省管縣”有助于縣域經(jīng)濟發(fā)展。

二、遼寧省擴權(quán)強縣試點情況及比較

（一）綏中縣和昌圖縣的共同點

所屬地級市對兩縣發(fā)展沒有清晰規(guī)劃：兩縣以往經(jīng)濟欠發(fā)達。綏中縣屬葫蘆島市，昌圖縣屬鐵嶺市，兩縣財政并不寬裕。葫蘆島發(fā)展的重點是以市區(qū)和興城的海濱古城旅游為主，綏中則作為農(nóng)產(chǎn)品提供基地。鐵嶺的發(fā)展主要注重新區(qū)、鐵法煤礦、開原工業(yè)區(qū)，昌圖作為農(nóng)業(yè)大縣，依舊是農(nóng)產(chǎn)品提供者角色。兩縣在以往的發(fā)展中增長單一，優(yōu)勢不明顯，目標定位不十分明確，這些都阻礙了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

.擴權(quán)后的發(fā)展目標：擴權(quán)后兩縣的經(jīng)濟發(fā)展目標清晰、項目宏大、齊頭并進。綏中縣以東戴河新區(qū)建設(shè)為核心增長極，統(tǒng)籌發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步從農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)變?yōu)檠睾＝?jīng)濟強縣。昌圖全力打造換熱設(shè)備產(chǎn)業(yè)基地、新型能源基地、農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地。

被賦予的經(jīng)濟管理權(quán)限相同：兩縣都是在原有體制不變的條件下享受市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，實行省直接管縣的財政體制，事權(quán)也隨之下放。兩縣直接參加省里會議，省發(fā)市、縣級文件直發(fā)昌圖縣；兩縣縣委書記按副廳級配備。

（二）遼寧省擴權(quán)強縣的特點

1.財權(quán)事權(quán)雙下放：我國各地的探索大多還處在權(quán)力本身，而體制保留。一般的程序是先下放財權(quán)，再下放事權(quán)，再協(xié)調(diào)理順當?shù)馗鳈C關(guān)單位和職能部門的關(guān)系，體制轉(zhuǎn)變的進程目前來看十分緩慢。財權(quán)和事權(quán)的同時下放，加快了改革的步伐。

2.試點地區(qū)有一定發(fā)展?jié)摿Γ航椫泻筒龍D在擴權(quán)以前經(jīng)濟的欠發(fā)達，但這兩個縣的先天條件非常優(yōu)越。兩縣農(nóng)業(yè)十分發(fā)達，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高，自身發(fā)展不受限。

三、遼寧省改革可能面臨的問題

遼寧省的試點從2010年11月開始，至今不到五年時間，目前兩縣的進步很快，確實收到了一些成效，但在改革中我們要警惕可能出現(xiàn)的問題，吸取先進省份的經(jīng)驗教訓(xùn)，不走彎路不折騰，才能在全國改革的大背景下實現(xiàn)跨越式發(fā)展。目前改革的難點主要集中在以下幾個方面：

（一）擴權(quán)縣的財力不足；由于遼寧省選取的是之前的“窮縣”，這對于減輕它們所在地級市的財政負擔(dān)有重要作用，但財權(quán)下放的同時，意味著擴權(quán)縣自身負擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)將比以前更重。我省的改革雖是財權(quán)事權(quán)雙管齊下，在短時間內(nèi)一定會造成很大的財政壓力。同時兩縣的招商引資工作遠未結(jié)束，無法避免會產(chǎn)生一些項目的開辦費等支出。

（二）部門之間難以有效協(xié)調(diào)一致；垂直管理部門在行政上不直接接受當?shù)卣墓芾?，而是在不違背當?shù)卣叩那疤嵯?，受到本系統(tǒng)上級的直接垂直管理。但是這類部門的職能又往往與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展有密切關(guān)系。擴權(quán)強縣作為遼寧省的一項發(fā)展戰(zhàn)略，省政府是政策的制定者，但它從法律上講對省政府來說是沒有商量余地的，這樣可能大大削弱地區(qū)發(fā)展的積極性。

（三）擴權(quán)縣政府“兩頭討好”；擴權(quán)縣政府的精力一定程度上浪費在處理上級關(guān)系上，而不是地方發(fā)展上。改革過程中不可避免會出現(xiàn)一些省市共建項目，這樣市級政府對于其發(fā)展在短時間內(nèi)還是關(guān)系密切的。但由于財權(quán)已經(jīng)下放，加之兩縣所在地市財政都不寬裕，原本由市級負責(zé)撥發(fā)的款項有可能在審批環(huán)節(jié)滯留，影響資金下放的效率，進而影響擴權(quán)縣的招商引資和經(jīng)濟建設(shè)。擴權(quán)縣政府不僅要經(jīng)常接觸省里，還要維持與市級政府的曖昧關(guān)系，影響行政效率。

（四）行政性支出加大；我省兩個試點剛開始不長時間，這個階段的會議精神特別多，會議密度的加大、會議文件的下發(fā)，甚至兩縣領(lǐng)導(dǎo)定期不定期到省會開會所發(fā)生的差旅費等，都為本不寬裕的擴權(quán)縣政府帶來的負擔(dān)。尤其是體制不變的情況下，一般縣里接到通知后還要抄送到市級機關(guān)，而一些市級的精神反過來還要下發(fā)給縣級，來回折騰中產(chǎn)生了很大的行政費用。

（五）試點經(jīng)驗推廣難度大

擴權(quán)縣的招商引資項目在宏觀上還是具有一定的偶然性，沒有全省指導(dǎo)性的規(guī)劃，不便于以后的推廣。綏中發(fā)展旅游及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，昌圖發(fā)展換熱設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，有的是發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，有的是根據(jù)招商引資的情況而定，還有的是按照省里的規(guī)劃，但這樣的設(shè)計從歷史上講具有一定的偶然性，兩縣的發(fā)展可期，但無從談起日后的推廣。假設(shè)在今后一段時間，試點地區(qū)逐步擴大，后來者的產(chǎn)業(yè)選擇就會始終伴隨著這樣的偶然性，很難在全省范圍內(nèi)形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局。

四、對于遼寧省的改革提出的意見建議

（一）要有“全國一盤棋”的思想；我們需要一種全國范圍內(nèi)自上而下的改革，但目前的情況是各個省份各自為政，發(fā)展模式雖因地制宜，但也比較混亂，政策上的支持只停留在省級層面。國家部門應(yīng)認真研究各地改革中存在的問題及矛盾，適時出臺一些法規(guī)和相關(guān)行政司法解釋，掃清改革中的不合理制度安排。

（二）部門權(quán)限的協(xié)調(diào)要方便擴權(quán)縣發(fā)展；垂直部門的權(quán)限一般停留到市里，導(dǎo)致擴權(quán)縣的企業(yè)和百姓辦事折騰成本高，還有可能錯失大好商機。擴權(quán)縣的工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等機關(guān)若能擁有市級權(quán)限，辦事的行政審批權(quán)限在當?shù)啬軌虻玫浇鉀Q，對于調(diào)動當?shù)仄髽I(yè)和百姓的改革信心和熱情有巨大作用。

（三）建議取消一部分省市共建項目；這些項目可通過省級財政轉(zhuǎn)移支付解決?？梢詼p輕所在地市的財政負擔(dān)，避免由于市級單位辦事拖拉造成的麻煩?？煽紤]在財政年度預(yù)算中擴大對擴權(quán)縣的支持力度，或設(shè)立擴權(quán)強縣專項基金，來支持擴權(quán)縣的改革工作。

（四）弱化市級政府在擴權(quán)縣的作用；不能因為擴權(quán)而在無形中加大縣級政府部門的工作強度，必要時應(yīng)適時叫停擴權(quán)縣繼續(xù)向所在市報告的僵化程序。省里的非機密性文件可直接通過電子郵件的方式下發(fā)，盡量不折騰擴權(quán)縣的干部，讓他們安心當?shù)氐母母锇l(fā)展。也可以考慮在省會城市設(shè)置辦事處，專門代理省縣之間的聯(lián)系，節(jié)約行政成本。

五、結(jié)語

遼寧省的擴權(quán)強縣工作，是振興東北老工業(yè)基地的不可或缺的關(guān)鍵一步。它破解的是東北地區(qū)中小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)薄弱的前提下如何實現(xiàn)大跨越的難題，如果試點成功，對于我省乃至整個東北地區(qū)的經(jīng)濟健康發(fā)展具有深刻的影響。它將扭轉(zhuǎn)我省貧富差距大、城鄉(xiāng)差距大的現(xiàn)狀，有助于補齊短板，同時配合沈陽經(jīng)濟區(qū)、沿海五點一線、支援遼西北計劃等戰(zhàn)略，對于提升我省綜合競爭力意義空前。但我們與先行省份還是有一定差距，我們要在吸取前人經(jīng)驗教訓(xùn)的同時，結(jié)合我省實際，努力實現(xiàn)遼寧省經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。（作者單位：遼寧大學(xué)）