高宇馳 郭馨澤
摘 要:遼寧的縣域經(jīng)濟(jì)一直是制約其整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為破解這一難題提供了出路。在“市管縣”體制下的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”,其實(shí)質(zhì)是擺正地級市市轄區(qū)與縣域的關(guān)系,在城區(qū)與鄉(xiāng)村之間尋求一種平衡。遼寧省的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)在2010、2011年分別在綏中縣和昌圖縣展開,在總結(jié)吸收其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),遼寧省的試點(diǎn)工作呈現(xiàn)一些新特點(diǎn)。但同時(shí)因?yàn)槠鸩捷^晚,至今尚處探索階段。本文提出了一些建設(shè)性的意見和建議,為遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)破局提供一些方向。
關(guān)鍵詞:擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣;省管縣;綏中;昌圖
一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的必要性
作為改革的第一個(gè)步驟,所謂擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,是指一種政府財(cái)政體制改革, 這種體制從1992年開始,在浙江等地實(shí)施。核心內(nèi)容就是通過擴(kuò)大縣一級政府的相關(guān)權(quán)力, 以使縣一級政府具有更大的自主權(quán), 從而為實(shí)現(xiàn)縣一級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理職能奠定基礎(chǔ)。從實(shí)踐上看,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是大勢所趨?!笆」芸h”體制有下列幾個(gè)方面的益處:“省管縣”能提高行政效率、“省管縣”有助于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“省管縣”有助于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
二、遼寧省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)情況及比較
(一)綏中縣和昌圖縣的共同點(diǎn)
所屬地級市對兩縣發(fā)展沒有清晰規(guī)劃:兩縣以往經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。綏中縣屬葫蘆島市,昌圖縣屬鐵嶺市,兩縣財(cái)政并不寬裕。葫蘆島發(fā)展的重點(diǎn)是以市區(qū)和興城的海濱古城旅游為主,綏中則作為農(nóng)產(chǎn)品提供基地。鐵嶺的發(fā)展主要注重新區(qū)、鐵法煤礦、開原工業(yè)區(qū),昌圖作為農(nóng)業(yè)大縣,依舊是農(nóng)產(chǎn)品提供者角色。兩縣在以往的發(fā)展中增長單一,優(yōu)勢不明顯,目標(biāo)定位不十分明確,這些都阻礙了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。
.擴(kuò)權(quán)后的發(fā)展目標(biāo):擴(kuò)權(quán)后兩縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)清晰、項(xiàng)目宏大、齊頭并進(jìn)。綏中縣以東戴河新區(qū)建設(shè)為核心增長極,統(tǒng)籌發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),逐步從農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)變?yōu)檠睾=?jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。昌圖全力打造換熱設(shè)備產(chǎn)業(yè)基地、新型能源基地、農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地。
被賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限相同:兩縣都是在原有體制不變的條件下享受市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限,實(shí)行省直接管縣的財(cái)政體制,事權(quán)也隨之下放。兩縣直接參加省里會議,省發(fā)市、縣級文件直發(fā)昌圖縣;兩縣縣委書記按副廳級配備。
(二)遼寧省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的特點(diǎn)
1.財(cái)權(quán)事權(quán)雙下放:我國各地的探索大多還處在權(quán)力本身,而體制保留。一般的程序是先下放財(cái)權(quán),再下放事權(quán),再協(xié)調(diào)理順當(dāng)?shù)馗鳈C(jī)關(guān)單位和職能部門的關(guān)系,體制轉(zhuǎn)變的進(jìn)程目前來看十分緩慢。財(cái)權(quán)和事權(quán)的同時(shí)下放,加快了改革的步伐。
2.試點(diǎn)地區(qū)有一定發(fā)展?jié)摿Γ航椫泻筒龍D在擴(kuò)權(quán)以前經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá),但這兩個(gè)縣的先天條件非常優(yōu)越。兩縣農(nóng)業(yè)十分發(fā)達(dá),農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高,自身發(fā)展不受限。
三、遼寧省改革可能面臨的問題
遼寧省的試點(diǎn)從2010年11月開始,至今不到五年時(shí)間,目前兩縣的進(jìn)步很快,確實(shí)收到了一些成效,但在改革中我們要警惕可能出現(xiàn)的問題,吸取先進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),不走彎路不折騰,才能在全國改革的大背景下實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。目前改革的難點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面:
(一)擴(kuò)權(quán)縣的財(cái)力不足;由于遼寧省選取的是之前的“窮縣”,這對于減輕它們所在地級市的財(cái)政負(fù)擔(dān)有重要作用,但財(cái)權(quán)下放的同時(shí),意味著擴(kuò)權(quán)縣自身負(fù)擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)將比以前更重。我省的改革雖是財(cái)權(quán)事權(quán)雙管齊下,在短時(shí)間內(nèi)一定會造成很大的財(cái)政壓力。同時(shí)兩縣的招商引資工作遠(yuǎn)未結(jié)束,無法避免會產(chǎn)生一些項(xiàng)目的開辦費(fèi)等支出。
(二)部門之間難以有效協(xié)調(diào)一致;垂直管理部門在行政上不直接接受當(dāng)?shù)卣墓芾?,而是在不違背當(dāng)?shù)卣叩那疤嵯拢艿奖鞠到y(tǒng)上級的直接垂直管理。但是這類部門的職能又往往與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有密切關(guān)系。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣作為遼寧省的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略,省政府是政策的制定者,但它從法律上講對省政府來說是沒有商量余地的,這樣可能大大削弱地區(qū)發(fā)展的積極性。
(三)擴(kuò)權(quán)縣政府“兩頭討好”;擴(kuò)權(quán)縣政府的精力一定程度上浪費(fèi)在處理上級關(guān)系上,而不是地方發(fā)展上。改革過程中不可避免會出現(xiàn)一些省市共建項(xiàng)目,這樣市級政府對于其發(fā)展在短時(shí)間內(nèi)還是關(guān)系密切的。但由于財(cái)權(quán)已經(jīng)下放,加之兩縣所在地市財(cái)政都不寬裕,原本由市級負(fù)責(zé)撥發(fā)的款項(xiàng)有可能在審批環(huán)節(jié)滯留,影響資金下放的效率,進(jìn)而影響擴(kuò)權(quán)縣的招商引資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。擴(kuò)權(quán)縣政府不僅要經(jīng)常接觸省里,還要維持與市級政府的曖昧關(guān)系,影響行政效率。
(四)行政性支出加大;我省兩個(gè)試點(diǎn)剛開始不長時(shí)間,這個(gè)階段的會議精神特別多,會議密度的加大、會議文件的下發(fā),甚至兩縣領(lǐng)導(dǎo)定期不定期到省會開會所發(fā)生的差旅費(fèi)等,都為本不寬裕的擴(kuò)權(quán)縣政府帶來的負(fù)擔(dān)。尤其是體制不變的情況下,一般縣里接到通知后還要抄送到市級機(jī)關(guān),而一些市級的精神反過來還要下發(fā)給縣級,來回折騰中產(chǎn)生了很大的行政費(fèi)用。
(五)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣難度大
擴(kuò)權(quán)縣的招商引資項(xiàng)目在宏觀上還是具有一定的偶然性,沒有全省指導(dǎo)性的規(guī)劃,不便于以后的推廣。綏中發(fā)展旅游及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),昌圖發(fā)展換熱設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品深加工等,有的是發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢,有的是根據(jù)招商引資的情況而定,還有的是按照省里的規(guī)劃,但這樣的設(shè)計(jì)從歷史上講具有一定的偶然性,兩縣的發(fā)展可期,但無從談起日后的推廣。假設(shè)在今后一段時(shí)間,試點(diǎn)地區(qū)逐步擴(kuò)大,后來者的產(chǎn)業(yè)選擇就會始終伴隨著這樣的偶然性,很難在全省范圍內(nèi)形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局。
四、對于遼寧省的改革提出的意見建議
(一)要有“全國一盤棋”的思想;我們需要一種全國范圍內(nèi)自上而下的改革,但目前的情況是各個(gè)省份各自為政,發(fā)展模式雖因地制宜,但也比較混亂,政策上的支持只停留在省級層面。國家部門應(yīng)認(rèn)真研究各地改革中存在的問題及矛盾,適時(shí)出臺一些法規(guī)和相關(guān)行政司法解釋,掃清改革中的不合理制度安排。
(二)部門權(quán)限的協(xié)調(diào)要方便擴(kuò)權(quán)縣發(fā)展;垂直部門的權(quán)限一般停留到市里,導(dǎo)致擴(kuò)權(quán)縣的企業(yè)和百姓辦事折騰成本高,還有可能錯失大好商機(jī)。擴(kuò)權(quán)縣的工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等機(jī)關(guān)若能擁有市級權(quán)限,辦事的行政審批權(quán)限在當(dāng)?shù)啬軌虻玫浇鉀Q,對于調(diào)動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和百姓的改革信心和熱情有巨大作用。
(三)建議取消一部分省市共建項(xiàng)目;這些項(xiàng)目可通過省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決??梢詼p輕所在地市的財(cái)政負(fù)擔(dān),避免由于市級單位辦事拖拉造成的麻煩。可考慮在財(cái)政年度預(yù)算中擴(kuò)大對擴(kuò)權(quán)縣的支持力度,或設(shè)立擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣專項(xiàng)基金,來支持?jǐn)U權(quán)縣的改革工作。
(四)弱化市級政府在擴(kuò)權(quán)縣的作用;不能因?yàn)閿U(kuò)權(quán)而在無形中加大縣級政府部門的工作強(qiáng)度,必要時(shí)應(yīng)適時(shí)叫停擴(kuò)權(quán)縣繼續(xù)向所在市報(bào)告的僵化程序。省里的非機(jī)密性文件可直接通過電子郵件的方式下發(fā),盡量不折騰擴(kuò)權(quán)縣的干部,讓他們安心當(dāng)?shù)氐母母锇l(fā)展。也可以考慮在省會城市設(shè)置辦事處,專門代理省縣之間的聯(lián)系,節(jié)約行政成本。
五、結(jié)語
遼寧省的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作,是振興東北老工業(yè)基地的不可或缺的關(guān)鍵一步。它破解的是東北地區(qū)中小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)薄弱的前提下如何實(shí)現(xiàn)大跨越的難題,如果試點(diǎn)成功,對于我省乃至整個(gè)東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有深刻的影響。它將扭轉(zhuǎn)我省貧富差距大、城鄉(xiāng)差距大的現(xiàn)狀,有助于補(bǔ)齊短板,同時(shí)配合沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、沿海五點(diǎn)一線、支援遼西北計(jì)劃等戰(zhàn)略,對于提升我省綜合競爭力意義空前。但我們與先行省份還是有一定差距,我們要在吸取前人經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí),結(jié)合我省實(shí)際,努力實(shí)現(xiàn)遼寧省經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。(作者單位:遼寧大學(xué))