墓地只有使用權沒有所有權

在中國，“墓地只是租賃關系，不是產(chǎn)權關系，只有使用權，沒有所有權”。

中國法律對土地有明確而嚴厲的規(guī)定，土地只有兩種所有制，即國有土地和農(nóng)民集體土地所有制。土地不能自由買賣，只有國家可以征用農(nóng)民集體土地。所以，墓地不能買賣，只能租用。關于墓地所占土地所有權的歸屬，在《公墓管理暫行辦法》中有這樣的規(guī)定：公墓墓區(qū)土地歸屬國家或集體所有，喪主不具有自行買賣或者轉(zhuǎn)讓的權利。

換言之，國家對經(jīng)營性墓地（指為城鎮(zhèn)居民提供骨灰安葬并實行有償服務的公共墓地）只是讓渡了使用權，墓地經(jīng)營者經(jīng)營的也只是這種讓渡了的使用權，因此消費者所購買的也是墓葬用地的使用權。2011年4月，民政部社會事務司副司長李波在接受媒體采訪時就說，“我們一直強調(diào)，墓地只是租賃關系，不是產(chǎn)權關系，只有使用權，沒有所有權?！蹦沟厥褂闷谙夼c其土地性質(zhì)和使用年限有關，一般為50年或70年，這與商品房“使用期限”是類似的。

事實上，墓地使用期限絕非中國首創(chuàng)，世界有不少國家很早就約定了墓地的使用期，以此來避免墓地資源枯竭。

日本是亞洲最早實行火葬的國家，火化后的骨灰在墓地存放33年后必須重新深埋，石碑交替為后代人名字使用，屬于歷史留下的家族碑位，過了兩、三代的先人碑位送到寺廟處理，不再保留;中國臺灣地區(qū)的墓地使用期限為5至8年不等，使用期限屆滿后將骨灰拋撒。

墓地租用政策，在歐洲國家更是盛行，包括英國、丹麥、芬蘭、瑞典、德國等。丹麥著名的阿瑟斯頓國家公墓，20年租期價格相當于人民幣不到4000元;德國的墓地使用期限屆滿后采用深埋儲存的方式，很多家庭的墓地是重復使用;而在英國倫敦，因為實在無墓地可用，2007年，倫敦的公墓獲準把入土75年以上的棺材起出來，墓穴加深后再放回去，然后把其上的空間作為新的墓穴，甚至墓碑也是兩面用。

20年一“交租”引發(fā)強烈反應

既然墓地只是租賃關系，約束使用期限及給墓地續(xù)費也非中國特色，公眾神經(jīng)為何還是再次被刺痛？拋開傳統(tǒng)觀念不談，公眾存在疑惑的地方包括以下幾方面。

對于墓地20年繳費“到期潮”，許多媒體報道稱“墓地的使用期限為20年”。民政部有關負責人澄清“20年是墓穴管理費的收費期限，而非墓穴租約期限”。這種所謂的“誤區(qū)”澄清，其實并沒有什么實質(zhì)意義。無論是哪種說法，人們買一塊墓地所花的錢實際上只能管20年。那么，這20年是如何確定的？

1992年的《公墓管理暫行辦法》明確規(guī)定，經(jīng)營性公墓的墓穴管理費一發(fā)性收取最長不得超過20年，但并未對公墓使用期限作出明確規(guī)定;1997年國務院的《殯葬管理條例》首次規(guī)定墓穴是有使用年限的，具體年限由省級政府規(guī)定;而1998年民政部出臺的《關于進一步加強公墓管理意見的通知》則規(guī)定，今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個周期（這顯然已不是護墓費的繳費周期問題，而是公墓使用年限的問題了）。

制定墓穴的“使用期限”要考慮多方面的因素，例如土地資源、公眾接受程度、社會老齡化程度等。對于大城市來說，首要制約因素就是土地資源（上述條例都反復強調(diào)同一個規(guī)定——墓穴用地的使用期限及規(guī)劃）。但如何得出是20年？殯葬專家喬寬元等在參與公墓使用期限專項研究時訪問民政部門的工作人員，結(jié)果“他們也說不出來為什么”。

到期后的墓地究竟該怎么辦？2012年3月，國家發(fā)展改革委和民政部下發(fā)的《關于進一步加強殯葬服務收費管理有關問題的指導意見》明確，繳費到期后的墓穴，群眾申請繼續(xù)使用。但到期怎么續(xù)交、能續(xù)多久、按什么價格續(xù)交等細節(jié)問題，在現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有同樣明確，只規(guī)定“公墓經(jīng)營單位收取的公墓維護管理費由各地價格主管部門依法納入地方定價目錄，收費標準按公墓維護管理的實際成本及合理利潤核定，具體由各地確定”。

中國人有根深蒂固的殯葬傳統(tǒng)，講究入土為安，先人入土了，不到萬不得已，沒有哪個后人會頻繁將先人的墓遷移，也沒有多少人會為了續(xù)金斤斤計較，不再續(xù)用。但如此賦予地方政府極大的自主空間，缺乏監(jiān)管，何以保障既當“裁判員”又是“運動員”的他們不會對公眾進行價格騷擾，勒得墓主后人喘不過氣來？

以山東濟南為例，其普通公墓15元/月，中高檔型公墓25元/月。按此前民政部規(guī)定，城市公益性公墓“不得超過0 .5平方米”。換言之，“15元/月”護墓費事實上已遠遠超過了現(xiàn)在城市住房的一般物業(yè)費標準——作為逝者安息地的公墓，其日常維護成本，比活人的物業(yè)費還要高。

而最為人爭議的是對不續(xù)交管理費的解決措施。以遼寧省為例，據(jù)其1995年出臺的《公墓管理辦法》，其中規(guī)定墓穴一次性收費最長不得超過20年，仍需保留墓穴的戶主，期滿后逾期3個月不繳納管理費的，墓地按無主墓穴處理。各地也都有逾期不繳管理費作為無主墓或者遷墳處理的規(guī)定。

類似規(guī)定顯然是極其失當?shù)?。按照官方的說法，墓地使用期限“一般為50年或70年”，即滿20年后戶主仍然是有墓穴使用權的。拖欠管理費屬于戶主和墓園管理方的普通經(jīng)濟糾紛，墓園管理方無權奪走別人買下的墓穴。這好比小區(qū)的物業(yè)公司不能因為業(yè)主不交物業(yè)費，就宣布沒收業(yè)主的住宅。

此外，許多所謂無主墓的產(chǎn)生，受社會變遷、人口流動等多種因素影響很大。逝者的家屬不知道墓地已經(jīng)到期，或身在外地無法前來。在中國人講究逝者為大、入土為安的傳統(tǒng)理念下，把逝者骨灰遷出墓穴極有可能引發(fā)爭端，甚至導致沖突。

墓地政策公益市場“兩不靠”

事實上，每逢清明，殯葬行業(yè)亂象就會引發(fā)公眾的關注和討論。此次“墓地20年使用期”，讓人追思逝者之際難以心安。除了完善滯后的法律法規(guī)等，更要回到最根本的命題——改變中國墓地政策公益、市場“兩不靠”的屬性。

1997年國務院頒布的《殯葬管理條例》中規(guī)定，任何單位和個人未經(jīng)批準，不準擅自興建殯葬設施。像建設殯儀館、火葬場等一樣，公墓也要由相應的民政部門提出方案，報本級人民政府審批，該規(guī)定授予了民政部門在殯葬服務領域的行政審批權。在執(zhí)行過程中，一些地方民政部門將“準入審批權”轉(zhuǎn)化為“經(jīng)營獨占權”，由民政部門所直屬的國營殯儀館壟斷了中國城市經(jīng)營性公墓。

隨著房地產(chǎn)的擴張，城市墓地資源更加緊張隨著房地產(chǎn)的擴張，城市墓地資源更加緊張

另一方面，由于強調(diào)“節(jié)約土地”，中國城市墓地用地供給本來就非常短缺不足。以上海為例，根據(jù)上海市民政局的監(jiān)測，全上海約有7500畝土地可用作公墓，目前已用去5500畝，僅剩下2000畝左右。而隨著房地產(chǎn)的擴張，城市墓地資源更加緊張。公墓短缺背景下，再加上壟斷化的公墓經(jīng)營，“死不起、葬不長”并非像有關部門所說，“是一個根本不存在的問題，是個謬論”。（騰訊網(wǎng) 2015.4.5）