財政部3月24日公布的2014年全國土地出讓金收支情況顯示，去年全國土地出讓金收入4.29萬億元，同比增長3.1%。同時，土地出讓收入征收管理不到位現(xiàn)象依舊存在，一些地方存在少征、緩征、減免和返還土地出讓收入行為，或以土地開發(fā)、獎勵款等名義返還土地出讓收入，變相減免土地出讓收入。

動輒數(shù)百億的巨大“黑洞”

記者梳理近年來審計署關(guān)于土地領(lǐng)域的審計報告以及國家土地督察公告，土地出讓金征收減免、“欠賬”問題幾乎次次“上榜”。

審計署2010年公布的土地出讓審計報告披露，審計的13個市地州中，少征、欠征土地出讓金總額達(dá)350多億元，占審計對象同時期的土地出讓收入總額比例超過10%。國家土地督察機(jī)構(gòu)2013年對全國48個城市展開例行督察，發(fā)現(xiàn)46個城市存在違規(guī)少征、欠征或擅自減免土地出讓金等問題，涉及829個項目，欠繳土地出讓金492億元。

近期，一些地方官員的貪腐案被曝多涉及土地交易中的權(quán)力尋租，其中，土地出讓金征收環(huán)節(jié)存在諸多問題與漏洞。

武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益濫用職權(quán)、受賄案近日在湖北黃石市中級人民法院公開審理。在王世益被指控的犯罪情節(jié)中，不少涉及違規(guī)減免土地出讓金。檢察機(jī)關(guān)指控，廣東東莞一名商人準(zhǔn)備在新洲區(qū)新建五星級酒店，以1.32億元拍得250畝商業(yè)開發(fā)用地。這名商人送給王世益3萬港元和一塊名牌手表后，王世益同意政府以“返還企業(yè)發(fā)展金”名義返給企業(yè)土地出讓金8000萬元，案發(fā)前已實際返還5975萬元。

除起訴案情外，據(jù)調(diào)查，新洲區(qū)內(nèi)5家房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)王世益等人“關(guān)照”，在沒有任何政策依據(jù)情況下，少繳土地出讓金近5000萬元，國土部門對土地證照辦不誤。

日前公開審理的貴州省委原常委廖少華也涉嫌插手土地出讓金減免。檢察機(jī)關(guān)指控其在擔(dān)任黔東南州委書記期間，拒不聽取黔東南州政府相關(guān)部門的意見和建議，強令政府退還一家房開商土地出讓金，給國家造成經(jīng)濟(jì)損失310多萬元。

根據(jù)財政部2009年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強土地出讓收支管理的通知》要求，除國務(wù)院有明確規(guī)定以外，任何地區(qū)和部門均不得減免緩繳或者變相減免土地出讓收入，土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，分期繳納最多也得在兩年內(nèi)全部清繳。

“土地出讓金征收亂象，部分反映出地方的政績沖動?！睘槎嗟卣峁┩恋爻鲎尫娠L(fēng)險咨詢的葛振樺律師說，各地爭相招商過程中，地方政府往往以招商協(xié)議方式與相關(guān)意向企業(yè)在土地招標(biāo)、掛牌之前商定出讓價格，約定中標(biāo)價超過商定價的部分，以土地開發(fā)、獎勵款或其他名義全額或按照一定比例部分返還，使土地出讓金在“左口袋收，右口袋出”中違規(guī)返還。

開發(fā)商利用三大手段逃欠土地出讓金

一方面是地方政府頻頻違規(guī)返還“主動讓利”，另一方面，不少開發(fā)商在項目建設(shè)中，利益輸送拉攏官員，在調(diào)整容積率、改變土地用途等方面做文章，降低土地使用成本，造成國家損失大量土地出讓金。

——隨意調(diào)整容積率。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，建筑項目調(diào)整容積率，應(yīng)經(jīng)國土規(guī)劃審查、政府批準(zhǔn)，補繳相應(yīng)土地出讓金后才能實施。業(yè)內(nèi)人士介紹，開發(fā)商通過買通國土、規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人，幫助其暗箱操作調(diào)整容積率的做法是房地產(chǎn)項目違規(guī)獲益的慣用手段，“導(dǎo)致本應(yīng)補繳的巨額土地出讓金白白流失”。

住建部與監(jiān)察部2010年在全國開展的違規(guī)調(diào)整容積率問題專項治理中，排查的9.8萬個房地產(chǎn)項目中，就糾正和處理違規(guī)調(diào)整容積率的項目2150個，督促補交土地出讓金和各項規(guī)費158億元。

法院審理查明，2013年落馬的浙江淳安縣建設(shè)局原局長余路成收受賄賂39.5萬元后，未經(jīng)國土部門審查和縣政府報批，擅自審批同意開發(fā)商提高建筑容積率，造成國家損失土地出讓金4732萬元。

——私自改變土地用途。安徽泗縣丁湖鎮(zhèn)近年來冒出多個房地產(chǎn)開發(fā)項目，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)查明，這些土地是四家開發(fā)商在2007年至2013年間，向時任丁湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、書記的陳瓊行賄后，未履行相應(yīng)手續(xù)便改變80多畝耕地的用途，導(dǎo)致國家土地出讓金損失3000多萬元。

不少地區(qū)同級別的工業(yè)用地與商業(yè)用地基準(zhǔn)地價相差數(shù)倍甚至上十倍，因此農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或工業(yè)用地改為住宅或商業(yè)用地時，除需獲得國土等部門批準(zhǔn)，依規(guī)走完程序外，還需繳納相應(yīng)的土地出讓金。一些開發(fā)商搞定政府相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，直接改變土地性質(zhì)，在耕地或工業(yè)用地上建起收益更高的住宅或商場，避免補繳相應(yīng)土地出讓金。

——多方打點延緩繳納。盡管近年來各地出臺了加收滯納金、不予辦理土地證、禁止參與土地競拍等舉措，加大土地出讓金的催繳力度，但不少拿地單位或企業(yè)通過四處打點獲得政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)的同意后，不僅能夠繼續(xù)延緩，甚至滯納金也可全部減免，“樓盤都賣完了，土地出讓金還欠著”等怪現(xiàn)象在各地多次出現(xiàn)。

被查處判刑的江蘇南京市溧水區(qū)國土局原局長助理呂維喜，3年內(nèi)通過幫兩家房地產(chǎn)企業(yè)多次緩繳土地出讓金，受賄10多萬元。有開發(fā)商坦言，“上千萬的土地出讓金放在手里，每年光利息都能收入上百萬元。掏二三十萬元打點官員，與得到的利益相比是小菜”。

“土地出讓金減多少、緩多久，全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話”

“土地出讓金減多少、緩多久，全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話?！币恍┗鶎痈刹勘硎荆恋爻鲎屖杖霚p免和欠繳巨額“黑洞”背后，存在地方招商引資的政績沖動之余，更重要的是主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力濫用所致。

土地問題專家、中國土地勘測規(guī)劃院研究員黃小虎說，高額土地出讓金收入長期無法足額征繳，意味著本應(yīng)用于民生領(lǐng)域開支的公共資金打了折扣;征地補償、安置回遷等費用可能受到影響，帶來土地補償款長期難以足額支付到位，導(dǎo)致失地、拆遷群眾與政府的矛盾糾紛高發(fā);開發(fā)商繳納少部分出讓金即可占用大面積土地，導(dǎo)致不少地區(qū)囤地成風(fēng)，土地利用效率大打折扣。

湖北省浠水縣散花鎮(zhèn)曾因在招商項目中與企業(yè)簽署協(xié)議減免土地出讓金后產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致數(shù)百畝土地閑置近10年，政府與企業(yè)在土地處置上矛盾不斷。

“土地出讓金征收環(huán)節(jié)中的諸般亂象，關(guān)鍵在于土地出讓中違規(guī)現(xiàn)象的責(zé)任劃分與追究的缺位?！秉S小虎說，盡管國家明文規(guī)定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員多是因其存在錢權(quán)交易等貪腐行為，違規(guī)成本較低，企業(yè)長期欠繳也有恃無恐。

華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長張俊彪等專家建議，減少土地出讓金征收中的“跑冒拖欠”，應(yīng)從加強公開與監(jiān)督入手，政府每年將土地出讓具體情況定期向人大報告，并向社會公開;建立和完善土地出讓金會審制度，對每宗地的出讓競價、出讓金解繳以及減、緩、免實行政府常務(wù)會議審議，杜絕隨意審批減免等現(xiàn)象，確保土地出讓金及時足額征繳到位。

（新華網(wǎng) 2015.3.30 李勁峰、譚元斌/文）