劉冰玉 曹玉麗

作者簡介：劉冰玉（1991.03-），女，漢，山東省煙臺市，煙臺大學研究生在讀，環(huán)境與資源保護法學。

摘要：隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和霧霾的出現(xiàn)，環(huán)境問題越來越受到關(guān)注。在我國，排污收費制度是最典型的環(huán)境治理手段，實施30多年來治理污染方面成效顯著，但是強制執(zhí)行的排污收費，征管效率和水平較低。同樣地，上世紀70年代，一些發(fā)達國家深受環(huán)境問題的困擾，把征收環(huán)境稅用于治理環(huán)境問題，取得了顯著的效果。

在這樣的社會背景下，本文首先介紹我國征收排污費的相關(guān)法律制度，然后再簡單介紹環(huán)境稅的相關(guān)理論，最后通過對排污費與環(huán)境稅的關(guān)系的說明，論證了我國今后的環(huán)境保護稅費的發(fā)展趨勢：近幾年，排污費與環(huán)境稅并存，最終環(huán)境稅將取代排污費。

關(guān)鍵詞：排污費；環(huán)境稅；征收

（一）排污費

征收排污費制度，指根據(jù)環(huán)保部門核定的污染物排放的種類和數(shù)量，由直接向環(huán)境排放污染物的排污者，向法律規(guī)定的環(huán)保行政主管部門繳納一定費用的行為規(guī)范。這里的排污者主要指單位和個體工商戶①。

根據(jù)環(huán)境保護相關(guān)法律的規(guī)定，國務院環(huán)保行政主管部門會同財政、經(jīng)濟貿(mào)易等其他行政主管部門，在考慮經(jīng)濟技術(shù)條件和排污者的承受能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)污染治理的需要及污染防治的要求，制定國家排污費征收標準。

繳納的排污費須納入財政預算，列為環(huán)保專項資金進行管理。環(huán)保專項資金主要用于國家重點、區(qū)域性污染源防治項目，防治污染新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應用項目和其他污染防治項目的撥款補助或者貸款貼息，而不得用于與污染防治無關(guān)的其他項目，例如，環(huán)境衛(wèi)生、綠化、新建企業(yè)的污染治理項目等。②

（二） 環(huán)境稅

20世紀20年代，著名的經(jīng)濟學家庇古提出了一種思想——政府利用稅收調(diào)節(jié)污染行為，發(fā)展了馬歇爾的外部性理論。在我國，開征環(huán)境稅有其必要性：第一，我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，環(huán)境稅作為治理環(huán)境稅污染的一種經(jīng)濟手段，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場機制。第二，從嚴格的意義上來說，我國目前還沒有真正的環(huán)境稅制，而開征環(huán)境稅可以發(fā)揮稅收在市場體制下的積極作用，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，彌補現(xiàn)行稅制對環(huán)境的忽視。第三，開征環(huán)境稅對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大有益處。開征環(huán)境稅會通過增加排污企業(yè)或個體工商戶的成本，削弱其競爭力，從而促使企業(yè)進行科技創(chuàng)新，開發(fā)清潔能源和改進生產(chǎn)技術(shù)，促使高污染行業(yè)向低污染無污染行業(yè)轉(zhuǎn)型實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級③。

2007年6月，我國首次提出要“開征環(huán)境稅”。雖然提出了征收環(huán)境稅問題，但是尚未有明確的法律規(guī)定，目前我國對于對于環(huán)境稅的研究還僅停留在理論層面。廣義的環(huán)境稅是指所有能夠保護環(huán)境和資源的各種稅收的總稱，既包括為實現(xiàn)環(huán)境目的而專門征收的稅收，也包括其他并非以環(huán)境保護為主要目的，但卻對環(huán)境起到保護作用的稅收。狹義的環(huán)境稅是指專門為實現(xiàn)環(huán)境保護目的而專門征收的稅。本文采用狹義說，是指按照原因者負擔和公共參與原則，根據(jù)環(huán)境污染程度對直接造成環(huán)境污染的污染行為或?qū)ν馀欧诺奈廴疚镎n征的獨立稅種，例如對二氧化硫、二氧化碳的排放征稅和對水污染征稅等。

（三） 排污費與環(huán)境稅的比較

從立法層面來說，環(huán)境稅作為稅收的一種，由國家最高權(quán)力機關(guān)全國人大及其常委會制定關(guān)于稅收的法律，其效力僅次于憲法。根據(jù)稅收法定主義原則，規(guī)定環(huán)境稅的法律只能由人大來制定，不能授權(quán)給國務院；排污費主要規(guī)定在《排污費征收使用管理條例》，條例是由國務院制定或認可，效力低于憲法、法律的行政法規(guī)。對由全國人大規(guī)定的環(huán)境稅和由國務院規(guī)定的排污費進行對比，環(huán)境稅更具有權(quán)威性。

從征收的具體流程和征收狀況來說，排污費的征收主要依賴環(huán)保部門、銀行和財政部門來實現(xiàn)，稅務部門并不承擔任何職責。但是受各種各樣在政策執(zhí)行過程中的制約，一部分地區(qū)的排污費征繳工作不是由財政部門完成，而是由環(huán)保部門代替其完成，出現(xiàn)了監(jiān)督管理相對缺乏，違反規(guī)定設(shè)置代征的現(xiàn)象。另一方面，經(jīng)過國務院批準，環(huán)保行政主管部門有權(quán)管理和使用部分收入的排污費。在上述的兩方面的共同作用下，排污費收入成為環(huán)保行政主管部門的主要的經(jīng)費來源，是影響環(huán)保行政主管部門相關(guān)利益的重要方面。大量排污費收入處于財政監(jiān)管之外，財政部門無法有效發(fā)揮其對環(huán)保資金的管理和監(jiān)督職能。環(huán)境稅的征收要依賴環(huán)保部門、財政部門和稅務部門的協(xié)調(diào)監(jiān)督④。環(huán)境保護行政主管部門主要負責健全環(huán)保制度，配合稅務部門的環(huán)境稅收征收和管理，實現(xiàn)國家的節(jié)能減排目標，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境污染問題。為了保證環(huán)保部門職能的正常履行，財政部門不僅要提供充足的配套資金，而且還要有效監(jiān)督環(huán)保部門資金的使用情況，稅務部門則負責征收款項。這三個政府部門分工合作，既可以有效避免環(huán)保部門掌握獨權(quán)，又可以充分發(fā)揮稅收的積極作用，形成一個環(huán)境費稅的全新局面。

從征收款項的使用方法和用途來說。排污費須列入環(huán)境保護專項資金?？顚Ｓ茫遣坏糜糜诃h(huán)與污染防治無關(guān)的其他項目。而環(huán)境稅則需上繳國庫，由國家對征收的稅款統(tǒng)一調(diào)度使用。

在其他方面，例如，從取得的效果來看，征收排污費針對性強，見效快。排污費與環(huán)境稅相比，過分依賴于制定標準和強制執(zhí)行。而其優(yōu)點在于法律法規(guī)的權(quán)威性、指令的嚴格性和執(zhí)行的有效性。從收款的收據(jù)來看，征收稅款，必須開具統(tǒng)一印制、蓋有當?shù)囟悇諜C關(guān)印章的正式完稅憑證，而排污費是由收取費用的行政部門或事業(yè)單位蓋章。

（四）開征排污費和環(huán)境稅的趨勢

排污費雖然有一定的意義和效果，但我國的排污收費體系仍然存在很多問題，主要表現(xiàn)在： （1）在排污費征收和使用管理上，傾向于注重收費和治理污染的約束機制，忽視誘導機制的運用。（2）征收排污費的范圍并未覆蓋所有污染環(huán)境的行為。對流動污染源等未收排污費，這不利于環(huán)境質(zhì)量的改善，也不符合“原因者負擔”原則，應將合理的污染源規(guī)定為正收排污費的對象。（3）排污收費標準缺乏靈活性。目前我國東西部、沿海和內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在較大差異，對全國實行一個標準肯會導致不好的效果，應當根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境條件的差異，對收費標準進行調(diào)整。（4）由于對污染的監(jiān)測和管理有較高的技術(shù)要求而使得收費的環(huán)保部門無能為力，造成了征收阻力大，征收成本大的局面。地方政府彈性收費的情形更是數(shù)見不鮮，甚至把減少排污費作為引資手段。

相對來說，開征環(huán)境稅具有以下幾方面的優(yōu)勢：

第一， 有利于對用于環(huán)境保護的財政資金專門籌集， 滿足環(huán)保專項資金的需求。稅收是政府提供公產(chǎn)品的主要資金來源， 而控制污染和環(huán)境保護的受益范圍也具有普遍性，。稅收收入納入到公共財政體系統(tǒng)籌安排， 主要用于環(huán)境管理、生態(tài)保護建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。第二， 根據(jù)原因者負擔原則， 具有較強的針對性，例如設(shè)計征稅對象、納稅人和計稅標準。第三，環(huán)境稅還可以有效防止跨國污染，控制發(fā)達國家的高污染、高耗能企業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。

因此，用稅收手段代替排污費應該成為環(huán)境經(jīng)濟手段的主導力量，堅持“費改稅”才能更好的發(fā)揮保護環(huán)境的功能。（作者單位：煙臺大學）

參考文獻：

[1]汪勁 主編 環(huán)境法學 2014

[2]王金霞，尹小平.對環(huán)境稅征稅對象的探討[J]，稅務研究，2007 （11）

[3]王琳 環(huán)境稅開征的效應分析和政策建議[J]，2014

[4]司言武，李珺 我國排污費改稅的現(xiàn)實思考與理論構(gòu)想的統(tǒng)計與決策[J]，2007

[5]楊向英 我國開征環(huán)境稅的必要性探討[J]，生態(tài)經(jīng)濟，2004

[6]韓德培 主編 陳漢光 副主編 環(huán)境保護法教程 第六版

注解：

①汪勁 ：《環(huán)境法學》 第三版

②韓德培 陳漢光 ：《環(huán)境保護法教程》第六版

③楊向英 我國開征環(huán)境稅的必要性探討[J]，生態(tài)經(jīng)濟，2004

④王琳 環(huán)境稅開征的效應分析和政策建議[J]，2014