國莉媛 丁玲 劉宇會

[摘要]本文提出了地方政府融資平臺問題的對策，包括轉(zhuǎn)變地方政府職能，促進(jìn)政府債務(wù)顯性化，吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束，改革“土地財(cái)政”的收益方式。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資；民間資本；風(fēng)險(xiǎn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..146

1地方政府融資平臺現(xiàn)狀

政府融資平臺在全國迅猛發(fā)展，主要特點(diǎn)有以下三點(diǎn)。第一，規(guī)模迅猛擴(kuò)張：根據(jù)媒體報(bào)道，截至2009年6月，全國各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達(dá)4907家。據(jù)銀監(jiān)會估計(jì)，截至2009年底，地方投資平臺總債務(wù)額約為5萬億元到6萬億元，絕大部分為銀行貸款。第二，結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明顯：估計(jì)項(xiàng)目貸款（主要用于基建投資）余額近6萬億元，占了全部地方融資平臺貸款的80%以上。第三，多數(shù)貸款償還本息需要政府信用支持：大約70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來源支持。

2地方政府融資存在的問題

2.1地方政府償債能力不足

新增的地方融資平臺貸款主要包括兩部分，其一為老項(xiàng)目后續(xù)融資：地方融資平臺貸款多為中長期基建類貸款，因此在隨后兩年有進(jìn)一步融資需求。其二為新項(xiàng)目融資：中央政府對于平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)高度警覺，銀行監(jiān)管部門已經(jīng)下令銀行放緩向地方投資工具發(fā)放貸款，放貸條件更為苛刻，新項(xiàng)目融資增長必然放緩。

2.2地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入

地方政府可用收入分為地方本級收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入三部分。中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付約占地方政府可用收入的33%。中央轉(zhuǎn)移支付的數(shù)目取決于中央財(cái)政收入占GDP的比重以及中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的比重。

2.3地方政府償債率在2012年將上升至20%警戒線以上

地方政府償債率為地方融資平臺貸款償還本息金額/當(dāng)年地方政府可用收入，它表明當(dāng)年地方政府可用收入中必須拿出多少份額用于地方融資平臺貸款還本付息，該項(xiàng)指標(biāo)越高，說明償債能力越弱。

2.4地方融資平臺膨脹缺乏自我約束

我國絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上仍是地方政府獨(dú)家投資，投資負(fù)擔(dān)過重使地方政府形成了“投資饑餓癥”，在投資預(yù)算安排上年年大“膨脹”，帶來了空前的融資壓力，迫使地方政府所屬的融資平臺不惜成本與風(fēng)險(xiǎn)融資，用融資規(guī)模最大化來平衡“投資饑餓癥”，使得地方政府融資模式實(shí)際上是在沒有框、沒有度、沒有責(zé)的“三無”約束狀態(tài)下的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3地方政府融資平臺的負(fù)面影響

3.1對房地產(chǎn)行業(yè)：土地財(cái)政推動房地產(chǎn)泡沫形成

許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。地方政府十分倚重土地出讓收入，不僅直接從土地出售中獲得收入，而且還以土地作為抵押獲得銀行貸款。交投活躍的土地市場，尤其是隨著土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀高，使得城市投資平臺得以興修大量基礎(chǔ)設(shè)施，從而有力地推動了中國經(jīng)濟(jì)增長。

3.2對銀行業(yè)：銀行信貸的安全問題令人擔(dān)憂

短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項(xiàng)目可能難以繼續(xù)融資，從而導(dǎo)致工程爛尾，進(jìn)而造成銀行的壞賬，中長期來說，地方政府融資平臺的投資一般都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點(diǎn)，即項(xiàng)目本身的還款能力相當(dāng)弱，主要靠財(cái)政收入償還，而地方財(cái)政收入又是不穩(wěn)定的，不僅對經(jīng)濟(jì)周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產(chǎn)市場冷熱的影響。

3.3對宏觀經(jīng)濟(jì)：政府債務(wù)膨脹導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大

為了償債，地方政府需要進(jìn)一步擴(kuò)大投資和支持房地產(chǎn)，從而形成過度投資的內(nèi)在動力；如果為了防止問題的擴(kuò)大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國家政策仍然審慎但具體的執(zhí)行出現(xiàn)“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環(huán)境的逆轉(zhuǎn)，會給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來“硬著陸”的風(fēng)險(xiǎn)。

4解決地方政府融資平臺問題的對策

4.1轉(zhuǎn)變地方政府職能

地方政府融資是地方政府為彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，具有政策性、非盈利性的內(nèi)在屬性，體現(xiàn)在對投資期限長、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低但社會效益明顯的基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目給予的有力支持。因此，要完善地方政府投融資職能定位，努力創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的政策環(huán)境。政府應(yīng)重新界定自己的職能范圍，建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，防止政府職能的不合理擴(kuò)張。要把財(cái)政投資拉回到政府分工的領(lǐng)域中來。

4.2促進(jìn)政府債務(wù)顯性化

提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱性負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。必須建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。把分散在各個(gè)融資平臺的投融資活動納入到公共財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結(jié)構(gòu)、總量有效限制在資產(chǎn)負(fù)債的框架之內(nèi)。建立地方政府投融資的預(yù)警系統(tǒng)。通過各種監(jiān)控指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)信號，把地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)控制在安全可靠的范圍之內(nèi)。

4.3推動地方政府融資平臺市場化

目前地方政府融資平臺存量規(guī)模已經(jīng)很大，要找出路還是要依托債券市場。應(yīng)抓住此次機(jī)會，加快市政債券市場的規(guī)范發(fā)展。但需要注意，這種做法的前提一般是要先對地方政府的財(cái)政狀況和償債能力進(jìn)行評估，償債能力低的地方政府可能面對無法融資的情況或者必須承受很高的利率。

4.4吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域

地方政府融資的關(guān)鍵問題之一是如何引導(dǎo)社會資本參與到地方政府投資項(xiàng)目中。政府舉辦公共工程，引導(dǎo)社會資金配套跟進(jìn)。公共工程與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是緊密相連的，地方政府投資外部性很強(qiáng)的文化、教育、醫(yī)療的公共基礎(chǔ)設(shè)施，等于為社會資金的進(jìn)入創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，這實(shí)際上是“政府搭臺、民間唱戲”的投融資效應(yīng)。

4.5強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束

中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。要強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束，一方面，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務(wù)約束。建立地方政府投資責(zé)任制度，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門轉(zhuǎn)嫁。此外還要建立地方政府建設(shè)預(yù)算。

參考文獻(xiàn)：

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[基金項(xiàng)目]本文章受佳木斯大學(xué)2014年大學(xué)生科技創(chuàng)新面上項(xiàng)目支持（項(xiàng)目編號：xsrm2014-013）。