徐爭

摘要：為了提高行政效率，也為了促使決策的科學、合理，政府信息共享這一手段被越來越廣泛的重視和運用，并隨著技術(shù)的進步得到了進一步的發(fā)展。在政府信息共享給政府帶來便利給公民帶來實惠的同時，也給個人信息保護也帶來了風險。在信息共享的各個環(huán)節(jié)，增加了信息被泄露和濫用的可能。本文試從政府信息共享的相關(guān)概念出發(fā)，分析實踐中出現(xiàn)的問題及原因，探討政府信息共享與個人信息保護的關(guān)系，以及在政府信息共享中實現(xiàn)個人信息保護的路徑。

關(guān)鍵詞：政府信息 政府信息共享 個人信息保護 路徑

中圖分類號：D08 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）10（a）-0000-00

政府信息共享在我國迅速發(fā)展，并隨著技術(shù)的進步得到進一步的深化。政府信息共享對于提高行政效率，促進決策的科學和合理起到了重要的作用。政府部門收集和共享各領(lǐng)域的相關(guān)信息，為自己履行職責提供依據(jù)和支撐，同時，公民也從合理、科學的決策有有效率的行政中得到了實惠。但是，我們也應(yīng)當看到，在信息共享的過程中，因為相關(guān)法律不完善、相關(guān)制度不健全等原因，出現(xiàn)了政府信息共享不利個人信息保護的情況。一些個人信息被重復收集、過度利用，還出現(xiàn)了信息泄露等情形，影響了信息主體的生活。那么，如何在政府信息共享中體現(xiàn)對個人信息的保護，如何實現(xiàn)二者的平衡呢？本文試從相關(guān)概念出發(fā)，分析政府信息共享實踐中出現(xiàn)的個人信息保護不力的表現(xiàn)及原因，以尋求在信息共享中實現(xiàn)個人信息保護的途徑。

1 政府信息共享

1.1政府信息

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條：“政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！备鶕?jù)法條，政府信息包括行政機關(guān)在履行職責過程中所收集、產(chǎn)生、保存的所有信息。既包括公司、企業(yè)等法人信息，又包括公民個人的信息。行政機關(guān)通過收集信息，一方面以此為依據(jù)履行職責，提供服務(wù)，一方面以這些信息為參考，作出行政指導和其它相關(guān)行政決定。可以說，行政機關(guān)履行職責不可缺少必要的信息，政府信息對依法行政、合理行政都有重要的作用。

1.2政府信息共享

每個行政機關(guān)在履行職責的過程中都能收集到各種信息。各個行政機關(guān)所需要的信息可能有交叉和重合，重復收集一方面會導致行政機關(guān)效率的下降和行政成本的增加，另一方面也會給引起被收集信息的主體的反感。同時，不同的行政機關(guān)術(shù)業(yè)有專攻，在各自為政的情況下，會導致信息收集不全面，從而影響決策的作出和政策的制定。為了提高行政效率、節(jié)約行政成本，更為了獲得全面、充分的資料作出合理的決策，政府信息共享就成為了一個很有效的措施。

政府信息共享是指信息在政府部門間的流動。[1]對于“政府信息共享”這一概念，有不同的界定，而基于不同的界定，“政府信息共享”所包括的主體和內(nèi)容也不盡相同。本文意在探討行政機關(guān)間的信息共享，取最狹義概念。本文所指的信息共享的主體僅指行政機關(guān)，共享的范圍僅指信息在行政機關(guān)內(nèi)部的流動，不包括信息公開等對外內(nèi)容。

2 政府信息共享中個人信息保護不利的表現(xiàn)及原因

全國各地都陸續(xù)進行了政府信息共享的嘗試，經(jīng)過十多年的建設(shè)，我國的政府信息共享建設(shè)也已初見成效。但是，在建設(shè)政府信息共享的過程中也出現(xiàn)了一些問題，對個人信息保護不利就是其中之一。在為政府信息共享建立的制度中較少涉及個人信息保護規(guī)則，實踐中，在對個人信息的收集、傳遞、儲存、利用的過程中，出現(xiàn)了以下一些問題。

2.1表現(xiàn)

2.1.1信息的內(nèi)容

政府信息共享中“信息”所包含的范圍沒有明確的規(guī)定和限制，因此收集信息的廣度和深度不統(tǒng)一、有限制，在個人信息領(lǐng)域，對于哪些信息可以收集，哪些信息可以共享沒有明確規(guī)定。這會導致一些不應(yīng)被收集和共享的信息被不合理的納入到共享的范圍，或者一些只應(yīng)在小范圍、用于特定用途的信息被更大范圍的共享，不利于個人信息、個人隱私的保護。

2.1.2信息的收集

信息收集的權(quán)責劃分不明確，一方面，掌握信息的部門不愿意共享資源，導致信息的重復收集，加大了信息泄露的風險；另一方面，收集主體的眾多又導致沒有具體的部門對所收集的信息負責，存在信息不準確的情況，從而對信息主體產(chǎn)生不利的影響。

2.1.3信息的管理和儲存

大量信息要安全的集中、安全儲存，一方面依賴先進的技術(shù)支持，要通過嚴密的系統(tǒng)設(shè)計安全儲存信息；另一方面，在技術(shù)之外，人的管理也非常重要。但是，因為現(xiàn)行制度較為缺乏對管理者責任的規(guī)定，從而存在管理疏漏的可能，導致個人信息處于一個危險的境地。

2.2原因

2.2.1政府信息共享方面法律的不完備

政府信息共享相關(guān)的法律不全面、不具體，多為原則性、抽象的條款，缺乏具體的規(guī)定和措施。第一，在“信息”的內(nèi)涵沒有明確，哪些信息應(yīng)當被收集和共享不明確；第二，權(quán)責不明確，哪些機關(guān)承擔收集和更新信息的責任，由誰負責信息的管理和儲存以及未履行職責的行政機關(guān)應(yīng)當承擔什么責任都沒有完整、細致的規(guī)定；第三，在共享機制的構(gòu)建和選擇上沒有具體的程序設(shè)計，對于如何共享信息、更新信息沒有可操作性的規(guī)定；第四，欠缺對個人信息保護和被收集信息的主體的權(quán)利的規(guī)定，難以從信息主體的角度進行監(jiān)督和制約。

2.2.2個人信息保護方面的法律不健全

沒有全國范圍內(nèi)、效力較高的、規(guī)定全面的個人信息保護法，不能從個人信息保護的法律法規(guī)中尋找到相關(guān)的法律支持。

關(guān)于個人信息保護，主要通過隱私權(quán)保護的方式進行，沒有專門的立法，零星規(guī)定散見于《互聯(lián)網(wǎng)電子服務(wù)管理規(guī)定》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》《信息安全技術(shù) 公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個人信息保護指南》等法律規(guī)定和文件中，且主要集中在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，位階較低。難以對政府信息共享中的個人信息保護提供有針對性的、全面具體的保護。

2.2.3組織體制的特點

縱向上，上下級之間逐級上報，層級越多，信息傳遞的中間階段越多，時間越長，信息泄露的風險增大，信息的準確度下降。我國行政層級是中央-省-縣市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，實踐中逐步形成了中央-省-地市-縣市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，加上一些副省級、副地級市，行政層級長達六級。[2]中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以直接溝通，必須通過中間管理層進行逐級上情下達和下情上呈，中間經(jīng)過的層級越多，信息傳遞的速度越慢，信息被過濾和扭曲的可能性就越大。[3]

橫向上，各行政機關(guān)職能分工，出于部門利益的考量，又缺乏相關(guān)制度的制約和可得利益的刺激，可能會出現(xiàn)各自為政的局面，導致信息共享不暢，出現(xiàn)重復收集、多頭管理，甚至無人管理的情況。

3 政府信息共享中個人信息保護的實現(xiàn)路徑

要實現(xiàn)信息共享過程中對個人信息的保護，首先要厘清個人信息保護與政府信息共享之間的關(guān)系。政府信息共享與個人信息保護之間并非非此即彼的對立關(guān)系，通過政府信息共享，能避免信息被重復收集，避免無人管理、多頭管理，降低了信息被過分共享和泄露的風險，同時，通過政府信息共享，個人信息在各部門間得以流動，實現(xiàn)了對個人信息的合理利用。相對的，個人信息保護也能降低信息主體的疑慮，幫助政府獲得需要的信息，推動信息共享制度的完善和深化。問題的關(guān)鍵是如何在政府信息共享的同時實現(xiàn)個人信息的保護，如何實現(xiàn)二者的平衡。筆者認為可以先從以下幾方面入手：

3.1完善相關(guān)立法

3.1.1建立和完善個人信息保護相關(guān)立法

我國在法律層級上沒有專門的個人信息保護法律，涉及到個人信息保護內(nèi)容的法律也較少，規(guī)定也不具體，在信息技術(shù)飛速發(fā)展，個人信息屢被侵犯的情況下，很難切實保障信息主體的權(quán)利，進行專門立法具有必要性和緊迫性。要通過個人信息保護的專門立法確立個人在個人信息保護中的權(quán)利和救濟渠道，確立個人信息保護的基本原則，設(shè)立共享原則、規(guī)則和范圍，指導具體領(lǐng)域中相關(guān)個人信息保護制度和規(guī)則的設(shè)立。

3.1.2建立和完善政府信息共享的立法

第一，明確可共享的信息的內(nèi)涵及可共享的范圍。明確“信息”的范圍，確定哪些信息是應(yīng)當共享的信息，哪些是可以共享的信息。同時，根據(jù)每種信息涉及個人隱私的程度，對此種個人信息可供共享的范圍作出限制。以此防止對個人信息的過分收集和利用。例如《廣東省政務(wù)信息資源共享管理試行辦法》就將政務(wù)信息資源根據(jù)保密級別、需要性、共享能力等因素，分為槍支共享類、條件共享類和不予共享類，就是很好的示范。

第二，明確責任主體，厘清權(quán)責關(guān)系，建立追究機制。一是，對各類信息由誰收集、更新和共享進行明確；二是，對共享和儲存由誰負責管理進行明確；三是，對各主體不能完成職責應(yīng)當承擔的法律責任進行規(guī)定；四是，設(shè)立追責機制，對不履行職責的主體追責。這樣，通過對各環(huán)節(jié)責任主體的明確，以及相應(yīng)追究機制的規(guī)定，制約行政機關(guān)，以達到保護個人信息的目的。

第三，賦予信息主體權(quán)利，確立相關(guān)原則。在目前的實踐中，地方關(guān)于政府信息共享的法律法規(guī)賦予了信息主體一定的權(quán)利，但是范圍很窄，常見的為查詢權(quán)和更正權(quán)。應(yīng)當同一立法，除了查詢權(quán)和更正權(quán)之外，還應(yīng)當賦予信息主體知情同意權(quán)、提出異議的權(quán)利、申請刪除的權(quán)利、獲得救濟的權(quán)利，并建立相關(guān)的監(jiān)督和救濟機制，切實保障信息主體能行使權(quán)利。

第四，明確主管機關(guān)及責任。從我國的實際來看，國家信息化領(lǐng)導小組是我國電子政務(wù)的主管部門?？梢允跈?quán)其監(jiān)督和檢查行政機關(guān)信息共享的過程，并對過程中的相關(guān)問題（如哪些信息要共享、共享范圍大小、選用的共享程序等）進行解釋，同時對信息共享的整個過程進行部門間的協(xié)調(diào)。還可以賦予其對政府機構(gòu)與信息主體間的糾紛裁決權(quán)等等。

3.2建立科學的政府信息共享機制

第一，具體設(shè)計政府信息共享制度，做出具體的，具有可操作性的制度設(shè)計。現(xiàn)行的有關(guān)政府信息共享的法律規(guī)定缺乏具體規(guī)定，不既有可操作性，例如《證券法》第185條規(guī)定國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當與國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機制，《稅收征收管理法實施細則》規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當積極支持稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)并組織有關(guān)部門實現(xiàn)相關(guān)信息的共享等。這樣的規(guī)定只能體現(xiàn)原則和理念，無法切實落到實處。要確實建立更加有效的信息共享程序，必須有統(tǒng)一、詳實、科學、細節(jié)的制度設(shè)計，通過有效的共享機制的建立，規(guī)范政府對個人信息的使用。

第二，重構(gòu)政府信息共享的組織體制。在共享程序的選擇上，要設(shè)計打破不同部門之間的“壁壘”的程序，同時考慮縱向共享中逐級上報可能帶來的效率的損失。從橫向上來說，要設(shè)計可以提供橫向共享的程序和平臺，為相關(guān)應(yīng)當提供共享信息的機構(gòu)設(shè)計一定的激勵機制，調(diào)動其共享的積極性，以實現(xiàn)打破“壁壘”的目的；從縱向上來說，可以綜合考慮共享平臺統(tǒng)一調(diào)度的方式使信息快速流通，還可以綜合信息的重要程度、需要的緊迫程度等，作出不同的程序安排。

3.3社會監(jiān)督

社會監(jiān)督也是一種強大的力量。社會團體、新聞媒體和普通公民可以監(jiān)督政府對于信息的共享和利用，通過社會輿論的力量促進政府信息共享中的個人信息保護。

4 小結(jié)

科學、完善的政府信息共享既是對個人信息的合理利用，更能促進對個人信息的保護，相對的，保護個人信息也能推動政府信息信息共享制度的進步，推動信息共享的深化。二者實際上密切聯(lián)系，并且相互促進。相信通過完善立法、建立相關(guān)制度、明確權(quán)責等措施，能夠促進政府信息共享中個人信息保護的實現(xiàn)，既為依法行政、合理行政提供支撐，又使公民的權(quán)利得到切實的保護。

參考文獻：

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