作者簡介：王振（1987.06- ），男，漢，湖北崇陽人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)在讀研究生。

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地方的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系是越來越緊密，但是各地方政府即使是有著共同文化傳承的相鄰地方也因基于種種原因如保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的存在，致使各地方行政立法出現(xiàn)不一致甚至是沖突。如何解決此問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)一步的發(fā)展，選擇行政立法協(xié)調(diào)是一種不錯(cuò)的方式。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；地方保護(hù)主義；立法協(xié)調(diào)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出一個(gè)顯著的現(xiàn)象：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程勢不可擋，由點(diǎn)到線，由線到面，覆蓋我國大部分地區(qū)。一國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是指在一個(gè)主權(quán)國家范圍內(nèi)，地域上較接近或地理文化特征較相似的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體效益的動(dòng)態(tài)過程①。

一、 法制統(tǒng)一②是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展客觀要求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求遵從市場規(guī)律，從更大的地域空間范圍來審視整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，同時(shí)在區(qū)域主體之間為實(shí)現(xiàn)共同利益而結(jié)成分工協(xié)作、互惠共贏的社會連帶關(guān)系。③區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)是有序的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不僅要求跨區(qū)域內(nèi)法制不沖突，還要求地方立法為其提供良好的法制環(huán)境。然而，為追求自身利益最大化，具有地方行政立法權(quán)的各級政府制定了大量的互相沖突的地方行政法律規(guī)范，致使市場經(jīng)濟(jì)秩序混亂，既傷人，又傷已，不利于區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。為此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求有序、公平、無壁壘的競爭環(huán)境，要求和諧的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作，這些都必須依賴于統(tǒng)一的法制環(huán)境。統(tǒng)一法制區(qū)域競爭能力的一種體現(xiàn)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效保障，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展不僅取決于統(tǒng)一的法制環(huán)境，而且必將受益于區(qū)域法制統(tǒng)一。一個(gè)公開透明可預(yù)期的統(tǒng)一市場規(guī)則和法制環(huán)境必將成為經(jīng)濟(jì)區(qū)域在國際、國內(nèi)競爭和持續(xù)發(fā)展的核心優(yōu)勢。

二、 經(jīng)濟(jì)一體化背景下法制統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)的途徑——行政協(xié)調(diào)立法模式

當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到一定階段之后，法制環(huán)境對一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和重要性無疑會逐步上升成為關(guān)鍵的因素之一。④如何在經(jīng)濟(jì)一體化背景下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域法制統(tǒng)一，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)：以經(jīng)濟(jì)區(qū)來替代現(xiàn)行行政區(qū)劃，并以此為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的行政和司法機(jī)構(gòu)，對各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行有法律拘束力的規(guī)劃和規(guī)制；⑤第二種觀點(diǎn)：把某些省市的部分區(qū)域劃歸另一省市，從而擴(kuò)大某一省市的發(fā)展空間；⑥第三種觀點(diǎn)：在現(xiàn)行行政區(qū)域不變的前提下，建立跨行政區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)等；第四種觀點(diǎn)：建立跨行政區(qū)劃的統(tǒng)一的行政立法機(jī)構(gòu)，以此協(xié)調(diào)一國內(nèi)地方行政立法沖突；⑦第五種觀點(diǎn)：有立法權(quán)的地方政府通過與其他地方政府協(xié)商先形成立法共識，再各自按照共識無大變動(dòng)立法，或”政府不是立法主體參與立法協(xié)調(diào)”⑧（包括其行政區(qū)劃以外的地方政府）立法過程，以解決法制沖突。這個(gè)模式可以分為政府作為立法主體型和參與型；等等。

以上幾種觀點(diǎn)，總的來說可以劃分為以下三種模式，前二種可歸為一類，即調(diào)整現(xiàn)有行政區(qū)劃模式，實(shí)行大行政區(qū)；第三種和第四種觀點(diǎn)可歸為，建立統(tǒng)一行政層級，或者說增加行政層級模式。第五種觀點(diǎn)為行政立法協(xié)調(diào)模式。對于以上觀點(diǎn)，基于我國國情考慮，本人基本支持行政立法協(xié)調(diào)模式觀點(diǎn)。

第一，對于調(diào)整行政區(qū)劃模式的觀點(diǎn)。重新調(diào)整行政區(qū)，以經(jīng)濟(jì)區(qū)為地方行政立法主體，雖然在一定程度上有利于地方法制的統(tǒng)一，地方政府立法的落實(shí)能夠得到保障，一定程度上減少地方保護(hù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等好處，但是其與我國國情不合等因素，注定不能適用于我國，調(diào)整行政區(qū)劃模式主要存在以下大的缺陷：1.大行政區(qū)模式已被否定。通過調(diào)整現(xiàn)行行政區(qū)劃，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域（大行政區(qū)）代替現(xiàn)有行政區(qū)劃來實(shí)現(xiàn)地方行政共同立法、區(qū)域法制統(tǒng)一的目的，從理論上來說看似可行性較大，但是回顧歷史，大行政區(qū)已不適用于我國，與我國行政區(qū)劃法律體系和政策體系相悖，已被國家否定，走大行政區(qū)的回頭路是行不能的。2.經(jīng)濟(jì)不能作為行政區(qū)劃分及調(diào)整的唯一標(biāo)準(zhǔn)。行政區(qū)的劃分及調(diào)整是一個(gè)綜合性、復(fù)雜的課題，不能僅以經(jīng)濟(jì)為限，不可忽略政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、地理、人口等客觀因素。雖說經(jīng)濟(jì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)部分的因素占較大的比重，但僅經(jīng)濟(jì)因素就調(diào)整行政區(qū)劃還是不夠的。3.不利于社會穩(wěn)定。第一，行政區(qū)劃的劃定一劃定后就由相應(yīng)法律規(guī)范保障，改變行政區(qū)劃不僅意味著公共權(quán)力在地區(qū)之間的重新分配，而且意味著相應(yīng)的法律規(guī)范也要跟有大的變動(dòng)，不利于法律規(guī)范的穩(wěn)定。第二，陳剩勇教授認(rèn)為，對現(xiàn)行的行政區(qū)劃的重新調(diào)整涉及面廣且復(fù)雜，很可能比要解決問題本身還要困難和復(fù)雜，搞得不好恐怕治絲益棼，引發(fā)難以預(yù)料的后果。

第二，對于建立統(tǒng)一行政層級，或者說增加行政層級模式。這種模式是將區(qū)域治理模式回歸到上下級行政關(guān)系層面；或者在現(xiàn)有行政區(qū)基礎(chǔ)不變，建立一級跨行政區(qū)劃的行政管理機(jī)構(gòu)或者區(qū)域性的合作立法機(jī)構(gòu)。在我國現(xiàn)行的立法和政策體系下，增加一級行政管理機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)當(dāng)作地方行政立法機(jī)構(gòu)，不僅無法律依據(jù)，而且也無政策方面的支持。從法律角度講，我國《憲法》、《立法法》和《地方組織法》等法律，對這種超越行政區(qū)劃的行政管理機(jī)構(gòu)或區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)作為地方立法主體是沒有規(guī)定的，如果自行設(shè)立此等機(jī)構(gòu)，就是違憲違法。從國家政策角度講，如國家“十一五”規(guī)劃綱要⑨和國家“十二五”規(guī)劃綱要⑩等表明減少行政層級才是國家政府結(jié)構(gòu)改革的必然趨勢，而增加行政層級明顯是“逆勢而為”。另外，奧斯特羅姆、蒂博特和瓦倫認(rèn)為，在大都市區(qū)建立大型的政府組織，可能會產(chǎn)生回應(yīng)遲緩、服務(wù)成本上升、效率低下、公共生活敝等問題，B11等等。因此，在我國，由于缺乏法律和政策依據(jù)等原因，此方案明顯是行不通的。

第三，對于行政立法協(xié)調(diào)模式的觀點(diǎn)。筆者支持此觀點(diǎn)主要是因?yàn)椋旱谝?，沒有突破現(xiàn)行法律框架。憲法、法律規(guī)定省、自治區(qū)、直轄區(qū)、較大市的人民政府有一定的行政立法權(quán)B12，這是地方行政合作立法的前提。第二，毗鄰的地緣優(yōu)勢?，F(xiàn)有的各經(jīng)濟(jì)圈從地理位置上看，相互接壤，互相毗鄰，形成不可分割的連綿之勢，如長三角經(jīng)濟(jì)圈的16個(gè)主要城市分別在蘇、浙、滬三地，同處長江入海形成的扇形總和平原，有利于形成強(qiáng)大的地緣優(yōu)勢，為法制統(tǒng)一提供極大的便利?？胺Q世界法制統(tǒng)一典范的歐盟，如果不是由于各成員國相互毗鄰，恐怕今天的合作與交往還只是停留于紙面上。第三，經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展推動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，單個(gè)行政區(qū)劃已經(jīng)不能滿足發(fā)展的需求，為順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前已經(jīng)形成或正在形成不少的跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)圈，如東部地區(qū)出現(xiàn)有首都經(jīng)濟(jì)圈、長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈、珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈等，中部有太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈等經(jīng)濟(jì)圈，西部等等經(jīng)濟(jì)圈。經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展已成為帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要?jiǎng)恿?，減少經(jīng)濟(jì)區(qū)域法制沖突，實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一是必然的趨勢，而政府協(xié)商立法又是實(shí)現(xiàn)區(qū)域法制統(tǒng)一可行有效的方法。第五，實(shí)踐基礎(chǔ)指導(dǎo)。東三省、沈陽等八市、北京和天津等五省市以及其他跨區(qū)域合作立法的框架協(xié)議等簽訂后，確實(shí)推動(dòng)以上框架協(xié)議簽訂各方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為我國跨區(qū)域合作立法提供了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為其他的地立政府合作立法有一定的指導(dǎo)作用。第六，政府公信力的約束。區(qū)域內(nèi)地方政府與地方政府間的合作立法協(xié)議一旦簽訂，則受之約束。政府簽訂的協(xié)議受到社會各方面的監(jiān)督，違反就可能承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，如“報(bào)復(fù)”B13，公信力受損等。

這種模式筆者雖然有著以上的支持的理由，但是不可否認(rèn)的是此模式也有著不足之處，從目前實(shí)踐情況看主要有以下幾方面：一是行政協(xié)商立法達(dá)成的共識內(nèi)容原則性的規(guī)定過多，實(shí)際操作性不是很強(qiáng)；二、行政協(xié)商立法的立法程序設(shè)計(jì)目前不規(guī)范，多處于理論探討階段；三是行政協(xié)商立法所達(dá)成的協(xié)議一般沒有規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行以及責(zé)任條款，靠的是協(xié)議各方的自覺履行，相互之間的信任而產(chǎn)生的約束力，而沒有規(guī)定違反共識后的法律責(zé)任追究等事后監(jiān)督；等等。不過，以上這些缺陷不如調(diào)整行政規(guī)劃對國家法制和戰(zhàn)略有很大的沖擊，不像增加行政層級那樣“逆勢而為”，是可以相對較小的成本來彌補(bǔ)的。

三、經(jīng)濟(jì)一體化背景下地方行政立法協(xié)調(diào)的理論與實(shí)踐意義

（一） 為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中解決地方行政立法沖突提供理論參考。目前，各經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)或多或少的都存在法制沖突，法制沖突直接導(dǎo)致了地區(qū)間流通市場建立受到嚴(yán)重阻礙。但是如何解決區(qū)域內(nèi)不同地方的法制沖突，無論是從理論界還是務(wù)實(shí)界，都沒有一種得到大家公認(rèn)的有效可行的方法。目前為此，本人認(rèn)為做得較好的是2006年東三省簽訂的《政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，該協(xié)議不僅僅劃定立法協(xié)作的范圍，而且提出三種行政立法協(xié)作模式，即緊密型、半緊密型和分散型協(xié)作。以上三種模式，設(shè)計(jì)的目標(biāo)是共同確定一個(gè)立法版本，基本上不作改動(dòng)的能在簽訂協(xié)議的三個(gè)省內(nèi)經(jīng)過立法程序被通過、適用，這有利于預(yù)防和解決區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃間的法制沖突，從而減少、消除行政壁壘，為區(qū)域營造良好的法治環(huán)境。筆者認(rèn)為本文提出的地方行政立法協(xié)調(diào)的模式，是在沒有“大動(dòng)作”下可行的做法，可為減少區(qū)域法制沖突提供指導(dǎo)，至少可以提供一種思路或建議。

（二） 有利于提升區(qū)域立法質(zhì)量，維護(hù)國家法制的穩(wěn)定。我國是一個(gè)單一制的國家，必須維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。我國《憲法》和《立法法》規(guī)定，國家一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸，下位法不得同上位法相抵觸，同位階的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一。國家法制的統(tǒng)一，是維護(hù)國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會全面進(jìn)步的基石，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要保障。

按照我國的立法體制，各經(jīng)濟(jì)圈有著不同數(shù)目及不同層級的地方政府立法主體，如長三角經(jīng)濟(jì)圈就在三個(gè)省級立法主體，分別是江蘇省、浙江省、上海市人民政府；五個(gè)較大市地方立法主體，分別是南京市、蘇州市、無錫市、杭州市、寧波市人民政府；等等。這些省、市人民政府可在不同憲法、行政法規(guī)、同級或者上級地方性法規(guī)、省級政府（較大的市）規(guī)章等上位法相抵觸的前提下，可以根據(jù)其行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要制定地方規(guī)章。經(jīng)過多年的發(fā)展，各省、市根據(jù)各地區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要制定了不少具有地方特色的地方規(guī)章，為各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和城市管理提供了法制保障。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，因各行政區(qū)劃分割，地方利益的驅(qū)動(dòng)和缺乏有效的立法協(xié)調(diào)，各地或多或少的存在地方保護(hù)主義、規(guī)定不同的政策優(yōu)惠等區(qū)域壁壘的問題；有的地方性規(guī)章存在重復(fù)立法、互相抄襲；等等。這些問題的存在，不僅影響了地方立法的質(zhì)量，也不利于我國法制的統(tǒng)一。因此，做好地方行政立法協(xié)調(diào)，是提高區(qū)域立法質(zhì)量，維護(hù)我國法制統(tǒng)一的重要途徑。

（三） 完善了市場經(jīng)濟(jì)法律制度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！吧鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行有賴于自由、公平的社會主義市場競爭秩序。而建立和維護(hù)這種秩序，無疑應(yīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度的根本任務(wù)?！盉14我國市場經(jīng)濟(jì)的法律體系是以市場為軸心，如何減少區(qū)域內(nèi)行政立法沖突、引導(dǎo)并保障區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這將是完善中國特色法律體系面臨的新課題。而區(qū)域行政立法模式的構(gòu)建，成為介于中央立法與地方立法之間的一種新的立法形式。就重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈而言，如：珠三角經(jīng)濟(jì)圈，長三角經(jīng)濟(jì)圈，武漢城市圈等等，在某種程度上已達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，區(qū)域行政立法模式的構(gòu)建促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)制度的完善，這無疑將為這些經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間，更有力帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四） 使立法更有針對性見。有的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方行政規(guī)章“大而全、小而全”B15，立法重復(fù)與互相抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅浪費(fèi)了地方政府有限的人力、物力、財(cái)力，也無形中淡化和削弱了法律法規(guī)的權(quán)威性。每一項(xiàng)新的立法形式的出現(xiàn)必定是對某種特定社會需要的回應(yīng)，區(qū)域行政立法就是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化這一客觀背景的回應(yīng)。它的產(chǎn)生具有很強(qiáng)的針對性，其針對的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中各地方行政立法分片分塊而造成不當(dāng)競爭、資源浪費(fèi)、環(huán)境安全以及難以形成整體競爭力等問題而設(shè)計(jì)；是針對區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的共同性的或者必須依靠區(qū)域合力解決的問題產(chǎn)生；是針對于解決地方行政立法存在的地方保護(hù)主義、對不同地區(qū)的市場主體制度不同政策優(yōu)惠的問題的需要；等等。需要在區(qū)域內(nèi)建立起統(tǒng)一的法律機(jī)制，依靠法律手段協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化向更健康的方向發(fā)展。（作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）

本文課題：廣東外語外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助，課題編號：14GWCXXM-28。

注解：

①宋巨盛：《長三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2003年第2期。

②法制統(tǒng)一不等于法制同一。法制統(tǒng)一有范圍限制，即地方政府合作立法應(yīng)該著重于地方政府所共同面對的問題和需要統(tǒng)一的事項(xiàng)。同時(shí)法制統(tǒng)一強(qiáng)調(diào)內(nèi)容上的包容性，不抹殺各地立法的地方特色。

③[法]狄驤：《憲法論》，錢克新譯，商務(wù)印書館，1962年版，第63頁。

④吳道富：《試論長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的法制建設(shè)》，載《長三角法學(xué)論壇——論長三角法制協(xié)調(diào)》，上海社會科學(xué)出版社，2005年版，第31頁。

⑤中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《2004中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》，科學(xué)出版社2004年版，第63頁。

⑥丁?。骸堕L三角經(jīng)濟(jì)一體化3種方案》，《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，2003年3月22日。

⑦王春業(yè)：《區(qū)域行政立法模式研究——以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為背景》，法律出版社，2009年版。

⑧石佑啟、潘高峰：《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的立法協(xié)調(diào)》，廣東社會科學(xué)，2014年第3期。

⑨《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第三十條明確規(guī)定深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級。

⑩《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第四十六條指出按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務(wù)型政府。第四十六條條第一條規(guī)定繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責(zé)任，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革。

B11孫兵：《區(qū)域協(xié)調(diào)組織與區(qū)域治理》，上海人民出版社，2007年版，第29頁。

B12《中華人民共和國立法法》第73條。

B13借用WTO爭端解決機(jī)制的概念，在此意指如果一方地方政府違反共識協(xié)定，其他地方政府就可能采取相應(yīng)的措施來懲罰違反方或者補(bǔ)救已方。

B14孫啟明，張謙元：《中國市場經(jīng)濟(jì)與地方立法》，中國民主法制出版社，1996年版。

B15“大而全、小而全”是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中描述國民經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)雷同的常用語，在此是形容區(qū)域與區(qū)域內(nèi)各地方政府立法類似，立法時(shí)不考慮自身特色，無針對性，造成立法資源浪費(fèi)。