劉凱

摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式在公共服務(wù)提供上有其獨特的優(yōu)勢，是化解地方財政風(fēng)險的一條新路子，但在項目的甄選、建設(shè)、運營和回收等過程中也存在一定的項目風(fēng)險。西方國家的實踐經(jīng)驗顯示，良好的法律和制度保障，統(tǒng)一的項目管理機(jī)構(gòu)，以及運營前的項目風(fēng)險評估、識別和分擔(dān)機(jī)制是有效化解項目風(fēng)險的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：PPP項目；風(fēng)險管理

近幾年，政府和社會資本合作（PPP）模式受到各級政府的熱捧，甚至成為很多地方支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要的途徑。那么，何為PPP？不同的機(jī)構(gòu)、不同的學(xué)者給出不同的定義。就一般而言，PPP 模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過建立適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機(jī)制完成公共項目，滿足公共需求。PPP模式之所以成為政府極力推崇的公共產(chǎn)品提供模式，主要是因為：一方面，政府近幾年的財政收入放緩，支出壓力增大；另一方面，民間資本迅速積累，龐大的社會資本，尤其是閑置的社會資金，迫切需要尋找新的投資點。同時，它為減除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對于地方融資平臺的過分依賴，進(jìn)而緩解地方債務(wù)風(fēng)險提供了一條新路子。

盡管PPP 模式在公共服務(wù)的提供上有其獨特的優(yōu)勢，但也有一定的風(fēng)險。2015年國務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，財政部也印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》。因此，對于PPP項目中的風(fēng)險管理問題進(jìn)行探討是十分必要的。

數(shù)據(jù)來源：World Bank and PPIAF， PPI Project Database. （http：//ppi.worldbank.org）

一、PPP項目中的風(fēng)險來源與分類

PPP項目一般具有投資規(guī)模大，建設(shè)、運營周期長，技術(shù)要求高，涉及到的利益相關(guān)方眾多且利益關(guān)系復(fù)雜的特點。加之，我國大規(guī)模的公共項目采用PPP模式的時間較短，很容易產(chǎn)生風(fēng)險。PPP項目中的風(fēng)險貫穿于PPP項目的甄選、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、回收等各個環(huán)節(jié)，稍有不慎就會造成巨大損失。一般地，我們可以將風(fēng)險分為系統(tǒng)性風(fēng)險和非系統(tǒng)性風(fēng)險。PPP項目的系統(tǒng)性風(fēng)險主要有政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、社會環(huán)境風(fēng)險等；而非系統(tǒng)性風(fēng)險主要包括項目選擇風(fēng)險、融資風(fēng)險、管理運營風(fēng)險、合同風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險等。

在傳統(tǒng)的項目采購中，政府常常通過招標(biāo)和合約簽訂，把主要的風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給了項目的中標(biāo)人。進(jìn)而政府在項目運營中只看重自己的收益而忽視了承包商的利益和自己的責(zé)任，其結(jié)果是沒有形成合作關(guān)系。一旦出現(xiàn)風(fēng)險，往往不能及時化解。PPP項目中公共部門和私營參與方共同分擔(dān)風(fēng)險。政府雖然把具體的建設(shè)、運營等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本參與方，但風(fēng)險最終的承擔(dān)者仍是政府的。

二、西方國家的實踐經(jīng)驗

（一）英國

英國的PPP項目發(fā)展較早。自1987年至2012年，英國有730多個項目采取PPP模式。目前，已經(jīng)基本實現(xiàn)了從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到公共服務(wù)提供的多領(lǐng)域覆蓋。2012年，為進(jìn)一步降低項目風(fēng)險、提高PPP項目的成功率，英國政府總結(jié)以往PPP項目運營中的經(jīng)驗教訓(xùn)，對PFI進(jìn)行改革，推出PF2 。與PFI不同，PF2由私人部門進(jìn)行設(shè)計-建設(shè)-融資-維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，但私人部門不再參與基礎(chǔ)設(shè)施的運營。整個PPP項目由財政部門主導(dǎo)，并制定了詳細(xì)的操作指南和爭端解決機(jī)制；建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善社會監(jiān)督。

（二）美國

美國的PPP項目最突出的特點就是有完善的法律和制度保障。PPP項目有地方立法機(jī)構(gòu)的支持，保證政府不參與私人部門的具體項目運營活動，減少尋租和低效率。同時，完善公私合作的制度保障。例如，匹茲堡建立了公私合作的制度平臺——ACCD。這一平臺主是為公私部門建立合作關(guān)系，并為PPP項目進(jìn)行論證和游說。

（三）澳大利亞

澳大利亞也注重完善法律法規(guī)，建立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)來管理PPP項目。在項目規(guī)劃、論證階段就已經(jīng)完成項目風(fēng)險分擔(dān)，并強調(diào)“誰有能力管理好風(fēng)險誰就來管”。澳大利亞PPP模式的另外一個鮮明特點就是建立多層次的管理機(jī)構(gòu)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局負(fù)責(zé)對全國的PPP項目進(jìn)行審批；同時，各地因地制宜地建立自己的管理機(jī)構(gòu)，并成立專家指導(dǎo)委員會。

三、結(jié)論與政策建議

目前，學(xué)界已經(jīng)開始重視研究PPP項目中的風(fēng)險管理問題?？偨Y(jié)起來，政府主要可以從以下幾個方面著手：一是，在PPP項目發(fā)起階段中政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，并進(jìn)一步統(tǒng)一管理權(quán)。二是，在項目篩選中注意選擇那些能夠帶來一定收益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目，既不超前也不滯后；三是，建立風(fēng)險清單以便于風(fēng)險的識別，并約定各類風(fēng)險中各方承擔(dān)的的顯性風(fēng)險和隱性風(fēng)險；四是，PPP項目作為公共項目，要完善預(yù)算管理，在PPP項目預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)強化預(yù)算約束，均衡有效推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，用預(yù)算監(jiān)管好項目。五是，在現(xiàn)有的有關(guān)PPP項目的管理辦法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成相應(yīng)的立法，以對PPP項目的運作加以法律約束。（作者單位：揚州市英成科技小額貸款有限公司）

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