雷詩(shī)情 李志磊 賀夢(mèng)肖
摘要:“限塑令”頒布距今已有8年,其在解決“白色污染”問(wèn)題及加強(qiáng)環(huán)保方面取得了一定成效。但是結(jié)果并未符合預(yù)期,原因在于“限塑令”的執(zhí)行存在問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析,提出相關(guān)針對(duì)性的建議,以進(jìn)一步完善“限塑令”這一公共政策,推動(dòng)節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)。
關(guān)鍵詞:限塑令;政策執(zhí)行;公共政策
一、“限塑令”出臺(tái)背景及其執(zhí)行現(xiàn)狀
1.出臺(tái)背景。為治理白色污染、倡導(dǎo)生態(tài)文明和推進(jìn)節(jié)能減排工作、構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),2007年12月31日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)“限塑令”)。規(guī)定:“從2008年6月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋”;“自2008年6月1日起,在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度,一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋”。①
2.執(zhí)行現(xiàn)狀。2009年8月26日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布權(quán)威統(tǒng)計(jì),表明與“限塑令”實(shí)施前相比,全國(guó)超市塑料袋使用量減少了2/3,減少塑料消耗約27萬(wàn)噸,加上其他商品零售場(chǎng)所可減少塑料消耗40萬(wàn)噸至50萬(wàn)噸,每年可節(jié)約石油240萬(wàn)噸至300萬(wàn)噸,減少二氧化碳排放量760萬(wàn)噸至960萬(wàn)噸。②但是,“民間限塑政策研究小組”調(diào)查發(fā)現(xiàn),從2008年6月中到10月底,商品零售場(chǎng)所對(duì)“有償使用”制度的整體執(zhí)行度在下降:農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)不執(zhí)行的比率達(dá)到71%,比“限塑令”實(shí)施首月上升了17%;各類(lèi)小商鋪不執(zhí)行的比率達(dá)到65%,比6月份上升了21%。專(zhuān)門(mén)商品的零售店(如服裝店、蔬果商店、復(fù)印店等)的執(zhí)行率持續(xù)走低,從一開(kāi)始的3~4成下降到不足1/4。③北京地球村等多家NGO組織的聯(lián)合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2600多名被調(diào)查者中的95.7%聲稱(chēng),他們經(jīng)常去的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)都在免費(fèi)提供超薄塑料袋。在著名民間環(huán)保組織“自然之友”編寫(xiě)的《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告(2009)》綠皮書(shū)中,對(duì)“限塑”問(wèn)題下的結(jié)論是:遠(yuǎn)未完成的任務(wù)。④
二、“限塑令”在當(dāng)前執(zhí)行中所處困境
一個(gè)政策的周期包括問(wèn)題認(rèn)定、政策形成、政策選擇、政策實(shí)施、政策評(píng)估以及政策的變更和終結(jié)。政策自身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體作為政策執(zhí)行要素,其中任一方出問(wèn)題,都可能導(dǎo)致政策失靈?!跋匏芰睢敝詻](méi)有取得預(yù)期的效果,關(guān)鍵在于執(zhí)行中所處的困境。
1.政策宣傳不到位。政策宣傳的到位對(duì)政策的貫徹實(shí)施起著不可忽視的作用。一項(xiàng)政策制定后,通過(guò)新聞媒體文件或者口頭等方式宣傳,使更多的人知道并了解該政策,更有利于政策的施行。然而,現(xiàn)實(shí)中,很多人甚至沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)“限塑令”;有些即使聽(tīng)說(shuō)過(guò)“限塑令”,但對(duì)于“限塑令”具體內(nèi)容是什么并不了解。
2.政策主客體的困境。政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行的直接實(shí)踐者,是影響政策執(zhí)行的最直接因素,決定決策執(zhí)行的成就。[1]在執(zhí)行公共政策時(shí),需要具備專(zhuān)業(yè)環(huán)保知識(shí)和法律知識(shí)的工作人員。在“限塑令”政策中,政策客體為廣大塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)商、銷(xiāo)售商和消費(fèi)者。生產(chǎn)商和銷(xiāo)售商,為了獲取較高的利潤(rùn),往往傾向于生產(chǎn)成本低且不符合“限塑令”標(biāo)準(zhǔn)的塑料購(gòu)物袋。
3.政策執(zhí)行中各部門(mén)、各地區(qū)缺乏協(xié)調(diào)。一項(xiàng)政策的執(zhí)行,往往需要相關(guān)部門(mén)和相關(guān)地區(qū)的合作。而“限塑令”的六條內(nèi)容都只規(guī)定了相關(guān)政府部門(mén)的單向行為責(zé)任,而沒(méi)有就政府部門(mén)與其他行為主體間的合作互動(dòng)作出規(guī)范。[2]此外,我們發(fā)現(xiàn)某一地區(qū)使用的違法塑料袋大都是由其他地區(qū)生產(chǎn)商提供的,這就加大了本地區(qū)限塑令的施行難度。
4.“行政主導(dǎo)型”的管理體制。通過(guò)“限塑令”的具體內(nèi)容,我們看出都是針對(duì)政府各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限做出規(guī)定,主要采取的是行政手段。雖然也采用了經(jīng)濟(jì)手段這一政策工具,但是塑料購(gòu)物袋使用付費(fèi)是政府對(duì)消費(fèi)者的一種懲罰,將為環(huán)保買(mǎi)單的成本轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上,而塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)廠(chǎng)家和銷(xiāo)售商都躲避了為環(huán)保買(mǎi)單這一項(xiàng)義務(wù),從而以一種隱形的方式為生產(chǎn)商、商場(chǎng)、超市等商家?guī)?lái)了利潤(rùn)。
三、如何進(jìn)一步推進(jìn)、完善“限塑令”的執(zhí)行
作為一種治理“白色污染”的政策形式,“限塑令”的出臺(tái)契合時(shí)機(jī)、順應(yīng)潮流,為了讓其發(fā)揮出實(shí)質(zhì)效果,我們應(yīng)該從以下幾方面完善限塑令的執(zhí)行:
第一,加強(qiáng)對(duì)“限塑令”的宣傳。政府有必要強(qiáng)化政策價(jià)值宣傳力度、廣度、深度、久度。[3]讓廣大公眾知曉“限塑令”這一政策,同時(shí)宣傳塑料購(gòu)物袋對(duì)環(huán)境的危害,鼓勵(lì)消費(fèi)者減少對(duì)塑料袋的使用,提高公眾的環(huán)保意識(shí)。學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)和提升,在課堂上融入環(huán)保教育理念,使學(xué)生從小樹(shù)立生態(tài)環(huán)保意識(shí)。
第二,加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行主客體的教育。針對(duì)相關(guān)部門(mén)工作人員,要對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn),提高其政策知識(shí)和相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)意識(shí),提高他們解決塑料購(gòu)物袋使用中出現(xiàn)問(wèn)題的能力。針對(duì)廣大塑料購(gòu)物袋生產(chǎn)商和銷(xiāo)售商,地方政府應(yīng)明確規(guī)定其按照政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)生產(chǎn),杜絕地下生產(chǎn)、政策尋租等違規(guī)行為。
第三,加強(qiáng)各部門(mén)、各地區(qū)之間的合作。發(fā)改委、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門(mén)要各司其職、各負(fù)其責(zé),通力協(xié)作、密切配合,確保各項(xiàng)限產(chǎn)限售限用措施落實(shí)到位。要加強(qiáng)行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督檢查,切實(shí)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制度,強(qiáng)化地方各級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的責(zé)任。此外,各個(gè)地區(qū)也應(yīng)加強(qiáng)合作,在應(yīng)對(duì)違法塑料購(gòu)物袋涌入問(wèn)題上通力合作,加大對(duì)其懲治力度,避免違規(guī)塑料購(gòu)物袋的流通。
第四,變“政府強(qiáng)制管理”為“多方治理”。治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程,它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。[4]“限塑令”的執(zhí)行,不僅需要政府的監(jiān)督監(jiān)管,還需要與社會(huì)環(huán)保組織、NGO、NPO等民間團(tuán)體的合作,而這些組織往往具備較高的宣傳能力。通過(guò)民間環(huán)保組織進(jìn)一步宣傳環(huán)保意識(shí),來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層人員參與到白色污染的治理中,將“限塑令”政策落實(shí)到位。
此外,制定與“限塑令”相關(guān)的補(bǔ)充性政策法規(guī),加大科技投入,積極研發(fā)出塑料購(gòu)物袋的替代品,設(shè)立環(huán)?;鸬却胧┮矊⒂欣凇跋匏芰睢闭叩膶?shí)施。(作者單位:1,3.云南民族大學(xué);2.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué))
注解:
①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷(xiāo)售使用塑料購(gòu)物袋的通知》。
②經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)(2009-8-27)http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20090826 297992.htm(發(fā)改委網(wǎng)站)
③凌軍輝,姚玉潔.收費(fèi)版“限塑令”能否限住白色污染?[EB/OL]新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/focus/
④誰(shuí)為免費(fèi)塑料袋的死灰復(fù)燃負(fù)責(zé)?[EB/OL]http://env.people.com.cn/GB/106985/9403577.html.
參考文獻(xiàn):
[1]張兆本.新公共政策分析[M]北京:人民出版社,2006.
[2]蔣文能.管理、治理與公眾參與——“限塑令”實(shí)施一周年案例分析[J].學(xué)術(shù)論壇,2010,(6):78-83.
[3]姚軍.“限塑令”后的政策補(bǔ)丁建議[J].生產(chǎn)力研究,2009,(10):86-93.
[4]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),1999,(5).