李慧敏

若不是建機(jī)場(chǎng)修路，遼寧省錦州凌海市建業(yè)鄉(xiāng)200多戶村民還不知道，自家所在的自然村“被指為?！币堰_(dá)數(shù)年。這意味著，這個(gè)存續(xù)六七百年的村子的上萬(wàn)畝土地自2008年起即已“不復(fù)存在”。

2013年，錦州機(jī)場(chǎng)開(kāi)建，占用了建業(yè)鄉(xiāng)哈達(dá)鋪漁業(yè)專業(yè)隊(duì)自然村（以下簡(jiǎn)稱哈達(dá)鋪村）1034畝土地用于通道建設(shè)，但村民并未獲得任何占地補(bǔ)償。當(dāng)?shù)毓俜交貜?fù)稱，根據(jù)2008年10月完成的《遼寧省海岸線修測(cè)成果》（以下簡(jiǎn)稱“修測(cè)成果”），哈達(dá)鋪村所在地及土地為海域。

筆者獲悉，2014年9月，村民向遼寧省海洋與漁業(yè)廳申請(qǐng)，要求公開(kāi)修測(cè)成果，幾經(jīng)周折沒(méi)有結(jié)果。于2014年11月提起行政訴訟，遼寧海洋與漁業(yè)廳答辯認(rèn)為，修測(cè)成果中的測(cè)繪數(shù)據(jù)是涉密數(shù)據(jù)，未經(jīng)法定程序不能公開(kāi)。后進(jìn)一步答復(fù)稱，村民所訴請(qǐng)公開(kāi)的信息應(yīng)由測(cè)繪部門(mén)向社會(huì)公布，遼寧省海洋與漁業(yè)廳沒(méi)有履行該信息公開(kāi)的義務(wù)。

2015年2月9日，遼寧省海洋與漁業(yè)廳對(duì)筆者的采訪回函稱，開(kāi)展海岸線修測(cè)工作是依據(jù)國(guó)家海洋局有關(guān)劃定原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求組織實(shí)施的。該廳對(duì)海岸線修測(cè)工作成果中的具體地理信息數(shù)據(jù)無(wú)權(quán)公開(kāi)。

國(guó)家海洋局海域司有關(guān)人士接受采訪時(shí)表示，一般情況下，海岸線修測(cè)工作都會(huì)采用衛(wèi)星遙感技術(shù)，也一定要與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃相銜接。

自然村被劃進(jìn)海域

2013年開(kāi)始建設(shè)的錦州機(jī)場(chǎng)，位于哈達(dá)鋪村西南1.5公里處，占用了該村1034畝土地，用于修建對(duì)外道路一號(hào)線。

“村里人沒(méi)有得到任何征地補(bǔ)償，但在土地上搞海參養(yǎng)殖的養(yǎng)殖戶卻收到了補(bǔ)償?！惫_(dá)鋪村村民范彩屏介紹。

當(dāng)?shù)叵掳l(fā)的一份《征收土地告知書(shū)》顯示，錦州機(jī)場(chǎng)一號(hào)線建設(shè)項(xiàng)目需征收哈達(dá)鋪村參池19戶，征收養(yǎng)殖戶面積為1034畝，地類為海域。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝6萬(wàn)元。

一位海參養(yǎng)殖戶證實(shí)，他經(jīng)營(yíng)的200余畝參池，有10余畝在2013年11月12日《征收土地告知書(shū)》下發(fā)當(dāng)日即得到了每畝6萬(wàn)元的補(bǔ)償。

鑒于土地征收補(bǔ)償涉及全村200余戶村民的切身利益，哈達(dá)鋪村村民尹文光為代表，到錦州市海洋與漁業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱“錦州局”）反映情況。

2014年5月28日，錦州市海洋與漁業(yè)局出具了《關(guān)于凌海市尹文光信訪事項(xiàng)實(shí)施復(fù)核的報(bào)審意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），稱依據(jù)《遼寧省人民政府關(guān)于（遼寧省海岸線修測(cè)成果）的批復(fù)》，哈達(dá)鋪村所在地及土地為海域。

至此，哈達(dá)鋪村村民才獲悉因海岸線修測(cè)，使村子的土地變成了“海域”，此前無(wú)論是國(guó)土部門(mén)還是海洋部門(mén)或者地方政府，沒(méi)有任何一方向哈達(dá)鋪村這些集體土地所有者通報(bào)過(guò)這一事實(shí)。

而本次錦州局出具《意見(jiàn)》之后，拒絕向尹文光為代表的村民公開(kāi)修測(cè)成果。不得已，2014年9月，村民到遼寧省海洋與漁業(yè)廳，請(qǐng)求公開(kāi)修測(cè)成果。

“海域處負(fù)責(zé)人答應(yīng)將修測(cè)成果交錦州局轉(zhuǎn)交，但半個(gè)月后錦州局說(shuō)沒(méi)收到轉(zhuǎn)來(lái)的文本。又聯(lián)系漁業(yè)廳海域處負(fù)責(zé)人，對(duì)方說(shuō)沒(méi)有修測(cè)成果文本?！贝迕癖硎荆暾?qǐng)公開(kāi)修測(cè)成果的過(guò)程一波三折。

2014年11月，哈達(dá)鋪村村民提起行政訴訟，認(rèn)為修測(cè)成果應(yīng)屬于主管部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，修測(cè)成果與渤海沿岸居民的切身利益密切相關(guān)，應(yīng)該公開(kāi)。同時(shí)要求主管部門(mén)履行法定職責(zé)，糾正將海岸線劃到該自然村土地之內(nèi)的錯(cuò)誤。遼寧海洋與漁業(yè)廳答辯認(rèn)為，修測(cè)成果中的測(cè)繪數(shù)據(jù)是涉密數(shù)據(jù)，未經(jīng)法定程序不能公開(kāi)。

2014年12月10日，沈陽(yáng)市沈河區(qū)法院開(kāi)庭審理。

在法庭上范彩平提供的《凌海市地圖》顯示，哈達(dá)鋪村及海岸線都屬于陸地，并非海洋。對(duì)此，遼寧省海洋與漁業(yè)廳代表表示質(zhì)疑，認(rèn)為實(shí)際測(cè)繪與公開(kāi)發(fā)表的地圖不能一概而論，并不能證明該地域的實(shí)際情況。

而在開(kāi)庭前一天，遼寧省海洋與漁業(yè)廳就村民要求該廳履行信息公開(kāi)義務(wù)的訴請(qǐng)做出答復(fù)稱，根據(jù)《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》，村民所訴請(qǐng)公開(kāi)的信息應(yīng)由測(cè)繪部門(mén)向社會(huì)公布，遼寧省海洋與漁業(yè)廳沒(méi)有履行該信息公開(kāi)的義務(wù)。

沈陽(yáng)市沈河區(qū)法院據(jù)此做出判決：駁回原告要求遼寧省海洋與漁業(yè)廳政府信息公開(kāi)《遼寧省海岸線修測(cè)成果》的訴訟請(qǐng)求。

海岸線“圈走”萬(wàn)畝土地

那么，哈達(dá)鋪村實(shí)際情況到底是怎樣的？到底是陸地還是海域？

“我們村1萬(wàn)多畝土地，從明末清初開(kāi)始，就有人定居，都是種地的農(nóng)民，一修測(cè)海岸線，我們的地就全沒(méi)了，全變成海域了?！狈恫势帘硎尽?/p>

據(jù)介紹，哈達(dá)鋪村的歷史可追溯至明朝初年，當(dāng)時(shí)有些蒙古人從草原來(lái)到渤海灣西北岸定居?！肮_(dá)鋪”的村名即來(lái)源一個(gè)名叫“哈達(dá)”的蒙古人。“那時(shí)這個(gè)村子所在地就是陸地。”村民表示。

1月31日，筆者來(lái)到哈達(dá)鋪村，從該村耕地最北邊界到哈達(dá)鋪村界碑，約2.4公里。在該村西南，錦州機(jī)場(chǎng)的一號(hào)線從哈達(dá)鋪村土地穿過(guò)，仍未貫通完工。

據(jù)介紹，哈達(dá)鋪村的正南邊是開(kāi)辦于1935年的錦州鹽場(chǎng)，鹽場(chǎng)再往南則是大片的灘涂，灘涂再往南才是渤海海邊。

“當(dāng)年日本人曾在鹽場(chǎng)的南邊界修建了一座攔水大壩，這大壩底座約12米、高3米、頂寬約4米，有了這座大壩，不僅鹽場(chǎng)不可能被海水淹沒(méi)，海水也進(jìn)不了哈達(dá)鋪村，保護(hù)了耕地?！贝迕窠榻B。筆者在現(xiàn)場(chǎng)看到，這條大壩至今仍在。

哈達(dá)鋪村與錦州鹽場(chǎng)的邊界為一條并不寬的溝渠，這條渠距離渤海海邊直線距離約5公里。

關(guān)于哈達(dá)鋪村歷史，筆者并沒(méi)有找到可資考證的證據(jù)，但哈達(dá)鋪村土地面積確實(shí)超萬(wàn)畝。該村村委會(huì)土地臺(tái)賬顯示，該村土地總共11759畝。

“我們祖輩就在這種地生活了幾百年，即便是2008年修測(cè)之后至今，村民的土地也是年年在耕種。”范彩屏表示。筆者看到，田地里還零星有些去年秋天殘留的秸稈和谷茬。

“村所在地及土地為海域，說(shuō)明全村的土地全部為海域。海岸線劃到距離海邊5公里之外的村子里，不知是不是所有海岸線都是這么劃的？”范彩屏表示，村民的疑問(wèn)并沒(méi)有得到有關(guān)方面的解答。

大連海事大學(xué)的一位專家表示，海岸線即是陸地與海洋的分界線，一般指海潮時(shí)高潮所到達(dá)的界線。

而關(guān)于海域，《中華人民共和國(guó)海域使用管理辦法》規(guī)定：“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土?！薄哆|寧省海域使用管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱海域，是指我省管轄的內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土?！?/p>

國(guó)家海洋局海域司有關(guān)人士表示，海岸線要受潮汐、常年海陸互相作用等影響，位置并不十分容易確定。而距離海洋5公里之外的萬(wàn)畝土地被圈進(jìn)海域，國(guó)家海洋局也是首次聽(tīng)說(shuō)類似事件，但由于不了解具體情況，無(wú)法置評(píng)。

海岸線數(shù)據(jù)是否涉密

“一個(gè)存在六七百年的村落、土地面積上萬(wàn)畝的自然村，不知不覺(jué)當(dāng)中被劃成海域，意味著村里土地今后無(wú)論被誰(shuí)占用、占用多少，都將不會(huì)有任何補(bǔ)償?！惫_(dá)鋪村訴訟代理人萬(wàn)曰林表示，涉及沿海居民切身根本利益的信息，有權(quán)部門(mén)卻遲遲不予公布。

“遼寧省海洋與漁業(yè)廳說(shuō)海岸線修測(cè)成果全部屬于涉密資料，未經(jīng)法定程序不能公開(kāi)?！比f(wàn)曰林表示，但實(shí)際上國(guó)家海洋局下發(fā)的文件當(dāng)中的表述卻為“部分資料和成果屬于涉密內(nèi)容”。

國(guó)家海洋局辦公室關(guān)于此項(xiàng)資料和成果保密管理工作的通知顯示，該項(xiàng)資料和成果是重要信息資源，且部分資料和成果屬于涉密內(nèi)容。

“村民要求公開(kāi)和切身利益相關(guān)信息的要求是合理的也是正當(dāng)?shù)?，一個(gè)縣級(jí)市正式行政區(qū)劃內(nèi)的村子區(qū)劃變更乃至從陸地上消失，村民起碼也要有個(gè)知情權(quán)，有關(guān)部門(mén)也應(yīng)該告知當(dāng)事人這一基本事實(shí)?！比f(wàn)曰林表示，村民要求公開(kāi)的信息并不是精度很高的數(shù)據(jù)，只是想知道上萬(wàn)畝的土地的一個(gè)大體分界線到底在哪里，這是一個(gè)最簡(jiǎn)單的粗線條的要求，不可能觸及“涉密”的層面。

大連海事大學(xué)前述專家表示，衛(wèi)星隨時(shí)可以拍到海岸線的照片，海岸線的大概分界線談不上涉密問(wèn)題。

該專家同時(shí)表示，海岸線修測(cè)需依據(jù)衛(wèi)星遙感影像圖、歷史數(shù)據(jù)和航測(cè)等手段，同時(shí)應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃有銜接?！巴ㄟ^(guò)衛(wèi)星遙感影像圖，不要說(shuō)200多戶人家的村落上萬(wàn)畝的土地，就是一間房子、一個(gè)豬圈都能看得清清楚楚?！睂＜冶硎尽?/p>

2月9日，遼寧省海洋與漁業(yè)廳給筆者的采訪回函稱，“……遼寧省開(kāi)展的海岸線修測(cè)工作，是依據(jù)國(guó)家海洋局有關(guān)劃定原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求組織實(shí)施的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》以及國(guó)家海洋局對(duì)此項(xiàng)工作有關(guān)保密要求，我廳對(duì)海岸線修測(cè)工作成果中的具體地理信息數(shù)據(jù)無(wú)權(quán)公開(kāi)。關(guān)于錦州凌海市建業(yè)鄉(xiāng)哈達(dá)鋪村部分群眾要求我廳公開(kāi)《遼寧省海岸線修測(cè)成果》的訴訟請(qǐng)求……2015年1月29日沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院下達(dá)了準(zhǔn)許有關(guān)當(dāng)事人自愿撤訴的終審裁定?！?/p>

而對(duì)于筆者提出的其他問(wèn)題，如進(jìn)行海岸修測(cè)工作時(shí)其衛(wèi)星遙感影像當(dāng)中是否曾有這個(gè)擁有萬(wàn)畝土地的村落出現(xiàn);修測(cè)的結(jié)果是否曾與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃銜接;如不公布海岸線修測(cè)成果，類似哈達(dá)鋪村這樣的沿海居民如何能獲悉因海岸線變動(dòng)而導(dǎo)致土地變動(dòng)的情況等，遼寧省海洋漁業(yè)廳均未予答復(fù)。

2月11日，國(guó)家海洋局海域司有關(guān)人士接受筆者采訪時(shí)介紹，2007年國(guó)家海洋局組織開(kāi)展海岸線修測(cè)工作。國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織，具體負(fù)責(zé)是由各省人民政府，由各省的海洋、國(guó)土和測(cè)繪三部門(mén)參與具體實(shí)施，國(guó)家海洋局沒(méi)有統(tǒng)一的技術(shù)要求，由各省根據(jù)各自的技術(shù)方法和流程開(kāi)展工作。根據(jù)《測(cè)繪法》，修測(cè)成果的很多數(shù)據(jù)確屬涉密信息。

“對(duì)于遼寧省具體使用何種技術(shù)不是很確定，但一般來(lái)說(shuō)應(yīng)該會(huì)采用遙感技術(shù)，修測(cè)成果也應(yīng)該與地方行政區(qū)劃相銜接，這些都是海岸線修測(cè)的基礎(chǔ)要求?！鄙鲜鋈耸勘硎荆０毒€修測(cè)不是單一海洋部門(mén)的事情，還要與國(guó)土部門(mén)溝通和征求意見(jiàn)。

至于當(dāng)年海岸線修測(cè)過(guò)程中，是否參考了當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃，凌海市海洋局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，因事隔多年，當(dāng)?shù)睾Ｑ缶诸I(lǐng)導(dǎo)幾經(jīng)變更，到底是否曾與區(qū)劃銜接，無(wú)法求證。

大連海事大學(xué)上述專家分析，目前看來(lái)，可能是相關(guān)部門(mén)在海岸線修測(cè)過(guò)程中出現(xiàn)了失誤。只要公開(kāi)當(dāng)時(shí)影像圖即可查明實(shí)情。如果確實(shí)劃錯(cuò)了，應(yīng)該及時(shí)糾正，讓沿海村民免受損失。