京華

十二屆全國人大常委會第十三次會議日前審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。北京市大興區(qū)、上海市松江區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣級行政區(qū)域，擬暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

試點(diǎn)1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市

與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市同權(quán)同價(jià)

暫時(shí)停止實(shí)施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。

受國務(wù)院委托，國土資源部部長姜大明在作草案說明時(shí)表示，為落實(shí)黨的十八屆三中全會決定關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的要求，去年12月31日，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國選取30個(gè)左右縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)?！霸圏c(diǎn)涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中的相關(guān)法律條款，需要提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款?！苯竺髡f。

為試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)停止實(shí)施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。

作為這一改革試點(diǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)管控”措施，試點(diǎn)行政區(qū)域只允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，非經(jīng)營性集體建設(shè)用地不得入市?！叭胧幸弦?guī)劃、用途管制和依法取得的條件。入市范圍限定在存量用地。同時(shí)建立健全市場交易規(guī)則，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收、審計(jì)等相關(guān)服務(wù)和監(jiān)管制度?！苯竺髡f。

【解讀】兩大前提管住土地流轉(zhuǎn)范圍

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有兩個(gè)前提條件：符合規(guī)劃、用途管制。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、土地管理系教授嚴(yán)金明表示，土地在規(guī)劃之初就明確用途，有農(nóng)業(yè)用地，有建設(shè)用地，下面又細(xì)分出多種用途，大概有十多個(gè)種類。“這里所說的規(guī)劃是經(jīng)過政府審批的《土地利用總體規(guī)劃》，全國共有5級，各個(gè)地方都有。比如大興，有大興區(qū)的《土地利用總體規(guī)劃》，這是需要北京市政府審批的，同時(shí)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有規(guī)劃，是市政府委托市國土局審批的，在做規(guī)劃的時(shí)候，已經(jīng)把各個(gè)地方土地的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間全部都安排好了，這個(gè)規(guī)劃不能輕易調(diào)整?！眹?yán)金明解釋說。

嚴(yán)金明表示，“用途管制”與“符合規(guī)劃”這兩個(gè)前提條件可有效管控農(nóng)村可流轉(zhuǎn)土地的范圍?！霸诔青l(xiāng)接合部，比如大興，可流轉(zhuǎn)的土地可能會比其他的純農(nóng)村要多一些。”嚴(yán)金明說。

經(jīng)營性建設(shè)用地和非經(jīng)營性建設(shè)用地如何界定？嚴(yán)金明表示，非經(jīng)營性建設(shè)用地主要是一些公益性、農(nóng)村和農(nóng)民自用的建設(shè)用地，比如醫(yī)療衛(wèi)生、教育等。一般來說，非經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可能性比較小，本身利潤幅度小，流轉(zhuǎn)的迫切性也不大。

試點(diǎn)2 被征地農(nóng)民收益比例將提高

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮土地用途區(qū)位等情況

暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十七條關(guān)于征收集體土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會保障。加大就業(yè)培訓(xùn)力度，符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營。

為試點(diǎn)農(nóng)村土地征收制度改革，國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，在試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十七條關(guān)于征收集體土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，明確綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會保障。加大就業(yè)培訓(xùn)力度，符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營。

姜大明表示，試點(diǎn)行政區(qū)域?qū)⒑侠硖岣弑徽鞯剞r(nóng)民分享土地增值收益的比例。國務(wù)院有關(guān)部門將通過推進(jìn)征地信息公開、完善征地程序等方式，加強(qiáng)群眾對征地過程的監(jiān)督。

【解讀】失地農(nóng)民入社保不應(yīng)一刀切

全國人大常委會對決定草案進(jìn)行分組審議時(shí)，令狐安委員表示，草案規(guī)定的一個(gè)重要內(nèi)容是符合條件的被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。城鎮(zhèn)現(xiàn)在實(shí)際上是兩個(gè)保障體系，一是城鎮(zhèn)職工保障體系，二是城鎮(zhèn)居民保障體系，究竟把被征地農(nóng)民納入哪個(gè)保障體系？目前各地一般是把被征地農(nóng)民納入居民的保障體系，但居民保障體系相比職工保障體系來講起步比較晚，標(biāo)準(zhǔn)比較低。

令狐安認(rèn)為，被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)一般居民有一個(gè)很大的區(qū)別，他們交出來的是生產(chǎn)資料土地。把這個(gè)擁有權(quán)轉(zhuǎn)讓以后，如果完全一般地按照城鎮(zhèn)居民，水平偏低，將來還是包袱。令狐安建議不應(yīng)搞一刀切，應(yīng)視情況而定，比如近郊農(nóng)民、城中村農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比較高，多交納一些錢就可以納入城鎮(zhèn)職工保障體系等。

叢斌委員建議將“合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”中的“合理”改為“綜合”。他認(rèn)為“合理”不好把握，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是誰認(rèn)為合理就合理，誰認(rèn)為不合理就不合理，而應(yīng)依據(jù)土地的用途、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入等情況綜合確定。

試點(diǎn)3 宅基地推自愿有償退出機(jī)制

轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部

暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批。

關(guān)于農(nóng)村宅基地審批制度改革試點(diǎn)，國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，在試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法第四十四條、第六十二條關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批。

作為這一試點(diǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)管控”措施，試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致逆城市化問題。

【解讀】放開城里人農(nóng)村買房可能性小

嚴(yán)金明表示，城里人去農(nóng)村買房，或者買地建房，現(xiàn)在的政策是不允許的，以后估計(jì)也很難。我們國家是人多地少，耕地更少，國家要考慮糧食安全，考慮耕地紅線，如果放開城里人到農(nóng)村買地建房，因?yàn)槌抢锶说馁徺I力是很強(qiáng)大的，這樣的話可能會對農(nóng)村耕地保護(hù)紅線帶來沖擊。另外，如果允許城里人到農(nóng)村買房，還存在城里人在城里、農(nóng)村兩頭占地的問題，“我們國家本就人多地少，這樣的國情不允許放開。”嚴(yán)金明說。