王娜?陳燕燕?李函芮?楊晶晶

一、云相關概念界定

1.社會服務

蒂特馬斯（1951）第一次提出“社會服務”概念，他認為社會服務和以現(xiàn)金支付的社會保險是截然不同的概念。二戰(zhàn)以后，隨著福利國家的發(fā)展，社會服務的內(nèi)容日益增加，高水平和高質量的社會服務已經(jīng)成為當代福利國家一個最顯著的特征。發(fā)達國家的社會服務模式已經(jīng)不再局限于初期簡單的針對生活困難者的物質濟貧服務，而是擴大了社會服務對象，增加了社會服務內(nèi)容，創(chuàng)新了社會服務形式，實現(xiàn)了由早期簡單的生活救濟型社會服務向全面的、以服務促發(fā)展的普惠型的社會服務的轉變與提升，在優(yōu)先確保社會弱勢群體的照顧服務基礎上，現(xiàn)代社會服務功能得到實現(xiàn)，社會服務體系也逐漸成熟。

社會服務是指以提供勞務的形式來滿足社會需求的社會活動。狹義指直接為改善和發(fā)展社會成員生活福利而提供的服務，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服務。廣義的社會服務包括生活福利性服務、生產(chǎn)性服務和社會性服務。

公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。

本文中所涉及的社會服務概念是指在國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃中規(guī)定的、除卻其中的基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生之外的其他所有公共服務類別，包括勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、人口與計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務等7項內(nèi)容。另外，還包括政府主體自身所劃定的公共服務項目，包括市政設施、環(huán)境衛(wèi)生、市場服務（監(jiān)管）等內(nèi)容。

2.社會服務體系

《辭?！分畜w系是指若干有關事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構成的一個有特定功能的有機整體?！吧鐣阵w系”是指對社會服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排，其核心問題是要確定主體構成與責任劃分。社會服務體系的有效構建能使得地方政府在建設新型社會的過程中精確社會服務范圍、明確服務標準，并且在體系內(nèi)部能更還的發(fā)揮資源的優(yōu)化配置作用，提高資源的利用效率，促使居民享受更多更好的社會服務。社會服務體系不同于傳統(tǒng)的以政府為單一服務主體的形式，將政府與社會相聯(lián)系，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)社會服務效益的最大化。

3.新型社會服務體系

本文所指的“新”主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在主體的構成方面，傳統(tǒng)社會服務體現(xiàn)構建中存在巨大的主體缺失問題，政府在處理日常事務的同時，還需要花時間想居民提供相應的社會服務，這就導致了政府職能的龐大和冗雜，可能無力從繁多的社會事務中抽身解決相應社會服務問題。二是供給方式和考評方式。公共服務的供給是政府職能之一，傳統(tǒng)的單純依靠政府供給方式，已經(jīng)或正在被充分挖掘市場與社會力量共同參與的多元化供給方式所取代，而且多元化的供給方式在不同國家也正在朝不同的方向發(fā)展。公共服務供給方式的研究與政府改造密切相關，尤其是在中國，經(jīng)濟體制的轉型使政府職能不得不隨之進行深刻轉變，所以，當前中國公共服務供給方式的研究有相當部分是圍繞服務型政府的建設而展開。一般認為，建設服務型政府的主要目的就是使政府能夠以公民和社會本位為理念，通過有效的制度安排，引進各種市場與社會力量，向社會提供公正、透明、高效的公共服務。所以，服務型政府建設必須與公共服務供給方式的改善相結合，而這種結合，又必然涉及政府公共服務供給理念、公共服務供給方式的制度設計、公共服務供給方式的績效評價等具體內(nèi)容。公共服務既是政府的主要職能，又是各類社會組織參與和發(fā)揮作用的重要領域，誰來評價公共服務的質量，如何評價公共服務的結果，便成為公共管理領域困待解決的問題。新型考評方式不再也政府為不為作為評價的主要標準，而是在政府作為以后取得的效果如何為標準，在新型社會服務體系建設過程中，注重服務質量和效果，避免社會資源的浪費和應用錯位。

二、相關研究綜述

1.關于社會服務主體的研究

德國現(xiàn)代著名社會學家斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》一書中指出“社區(qū)的服務主體是“公共服務”，社區(qū)的工作人員應由社區(qū)居民擔任，社區(qū)的工作人員既是社區(qū)的“服務者”，又是社區(qū)的“被服務者”。美國行政學家戴維·奧斯本提出：“社區(qū)的服務主體不但應包括本社區(qū)區(qū)域內(nèi)的居民，還應該包括流動人口，要增強社區(qū)服務主體的參與性，在更大的范圍內(nèi)招募社區(qū)服務主體，使之成為社區(qū)的服務者與被服務者?！?0世紀80年代，在美國興起了“新公共管理”、“政府再造”等理論，對社區(qū)服務的主體進行了進一步的界定與說明，其中“新公共服務”理念是“政府是服務者而非是掌航者，強調以公民為中心，更加注重公共服務的內(nèi)涵和機制的創(chuàng)新，更好的為社會和公眾提供優(yōu)質、高效、便捷的服務，主張社區(qū)管理過程中，行政化與社會化的共同作用，政府與社會組織共同為社區(qū)建設服務。”“政府再造”理論，是指弱化政府的行政職能，將“管理”不斷向“服務”轉變。王思斌教授（2003）指出：“在我國，政府是社區(qū)服務的主體，社區(qū)的經(jīng)費管理、

綜上，從現(xiàn)有研究來看，特別是西方相關學者一致認為在社會服務體系建設的過程中應該改變以往單一的以政府為服務主體的現(xiàn)狀，整合社會力量，以多元化社會力量向社區(qū)居民提供更加充實便利的社會服務。集合我國國情，在建設新型社會服務體系的過程中應該人事安排、在很大程度上都依賴于政府的安排，政府是社區(qū)服務的主要參與者和決策者。于顯洋（2006）指出：“當前應該大力將社會民問福利組織、志愿者、其它團體納入社區(qū)服務主體中，對服務主體進行改造與拓展，才能夠激發(fā)社區(qū)服務的活力，同時要將廣大社區(qū)居民也納入服務主體，增強社區(qū)服務的主動性與互動性?！币哉疄楹诵?，同時充分發(fā)揮事業(yè)單位、社會團體、非政府組織以及相關個人的積極性，共同為我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)貢獻自身力量。

2.關于社會服務體系內(nèi)容的研究

美國的巴利將社區(qū)服務分為“社區(qū)內(nèi)部服務”與“社區(qū)外部服務”兩方面內(nèi)容，社區(qū)內(nèi)部服務，主要傾向于社區(qū)福利與弱勢群體的照顧等方面；社區(qū)外部服務主要在于為社區(qū)居民在生活、起居、食品、醫(yī)療、養(yǎng)生、教育等方面提供的服務。傳統(tǒng)的社會福利學將社區(qū)的服務內(nèi)容主要定位為為弱勢群體提供福利服務，而在新時期，隨著人們生活水平的提高，有必要將社區(qū)服務內(nèi)容拓展到居民生活的其它領域。許一鳴（2008）認為：“社區(qū)的服務內(nèi)容應該走多元化的道路，不但要注重社區(qū)服務內(nèi)容的福利性，更要注重社區(qū)服務的市場性與經(jīng)營性?！?/p>

綜上，無論是從國外現(xiàn)有研究還是國內(nèi)現(xiàn)有研究來看社區(qū)服務體系建設的內(nèi)容趨向于多元化，不僅對弱勢群體提供福利服務，而且社區(qū)服務的內(nèi)容已經(jīng)拓展的居民生活領域的方方面面，在構建過程中注重社會化與市場化并重。

3.關于社會服務供給研究

吉達爾（2010）從人文地理學的角度對社區(qū)供給系統(tǒng)進行了研究，他認為：“按照地理區(qū)域的方式對社區(qū)供給服務進行劃分是最有效的方式，作為人們生活最基本的空間系統(tǒng)的社區(qū)，要在區(qū)域間實現(xiàn)供給功能的整合。通過社區(qū)間的聯(lián)合，在服務的供給方面方能取長補短，實現(xiàn)資源供給的最大共享，充分發(fā)揮社區(qū)的體制活力?！蓖踅ㄉ?012）指出：“做好社區(qū)服務體系建設，不但是地方政府的事情，也不能完全依賴于社區(qū)的廣大居民，而要對內(nèi)大力發(fā)展志愿者組織，對外積極與社會慈善、福利機構聯(lián)系，共同為社區(qū)提供服務。政府要從社區(qū)服務供給中退出，將廣大社會組織引入社區(qū)服務中來，要增強社區(qū)居民的參與意識，實現(xiàn)社區(qū)服務供給者的多元化?！?/p>

綜上得出，政府在社會服務的供給不僅要區(qū)域間的整合和劃分，還要依賴于廣大社會組織和居民等其他主體的作用，從而實現(xiàn)資源供給的最大共享和多元化。

4.關于社會服務評估的研究

我國在加入WTO后，對政府行為的可控制性、透明性、服務性和回應性方面的要求越來越高，績效評估也越來越受到重視。雖然近幾年，各地方政府在績效評估實踐方面取得了一定的成效，如機關目標責任制、效能建設、社會服務承諾制等，但整體上還存在諸如評估內(nèi)容和程序不規(guī)范、評估結果信度低、運用差等問題。隨著國家經(jīng)濟改革持續(xù)深入、民主政治日益加強、社會文明全面發(fā)展和人民公民意識大大增強，我國政府正處于全球化趨勢下政府轉型的關鍵時期，迫切需要進行以建立民主、責任、高效、法治和透明的服務型政府為目的的新一輪政府治理模式改革。重視和加強對政府績效評估的研究，探索適合服務型政府建設的政府績效評估科學模式，是加速服務型政府建設的有效手段。政府績效評估作為政府績效管理的核心，在提高政府行政水平和執(zhí)政能力，推動政府行政體制改革，促進政府行政職能轉變等方面具有突出的現(xiàn)實意義。

綜上可以看出，我國越來越重視對于政府服務的績效評估，通過對社會服務進行有效的評估，能夠及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有社會服務中存在問題，實現(xiàn)社會資源利用的最合理化。

5.關于社會服務體系存在問題的研究

程玉申（2002）年指出：“當前我國社區(qū)在服務項目建設、物業(yè)管理等方面問題較為突出，有的地區(qū)片面的追求在社區(qū)服務中的經(jīng)濟效益，而忽視了社區(qū)服務的社會效益?！睆漠斍鞍l(fā)展情況來看，單純的注重社會服務中的經(jīng)濟效益，忽視社會服務效益會對我國經(jīng)濟的長遠發(fā)展埋下隱患。這種隱患的突然爆發(fā)不利于我國社會主義和諧社會的建設，也會阻礙我國現(xiàn)在社會主義社會的建設。王國楓（2005）認為：“我國社區(qū)服務體系建設中，政府對社區(qū)的干預較多，基層社區(qū)組織在很大程度上是在執(zhí)行以街道辦事處為中心的政府派出機構的意志，社區(qū)建設成果更像是一種關于地方政府政績的展示，違背了社區(qū)服務的初衷?！标愱蹋?009）認為：“社區(qū)與村委會一樣，是我國基層的居民自治組織，既然是群眾自治性組織，那么必須充分發(fā)揮出群眾在社區(qū)服務中的重要作用。但是我國社區(qū)當前的重要問題就是群眾的參與性較弱，將社區(qū)服務的職能完全壓在社區(qū)為數(shù)不多的工作人員身上，使得服務效能不能有效的發(fā)揮，社區(qū)服務專業(yè)化程度低?！北热缭谡罩行姆矫妫骸靶姓徟罩行摹钡慕⒃黾恿嗽械恼姓芾淼膶哟危修k公、一條龍服務固然可以部分達到高效省時的目的，但依然不能避免反彈的隱患。“行政審批服務中心”很可能演變?yōu)椤岸?，反而加重人民的負擔。其次，雖然大多數(shù)審批項目名義上已經(jīng)進駐政府行政（審批）服務中心辦公，但是有很多部門并沒有真正把審批權力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項無法就地解決，窗口只是起著“中轉”的作用，反而延誤了工作時間和工作效率。當前社會服務體系建設中存在的問題可以總結為四個方面：服務內(nèi)容的項目單一和質量不高；服務主體的參與不足和職責不清；服務供給方面的投入渠道少和基礎設施建設不完善；缺乏對社會服務的有效評估。

綜上，可以看出國內(nèi)外關于社會服務體系的研究成果比較豐富，國外的社會服務趨于多元化，市場化與社會化并重，而我國在社會服務方面是以政府為主體的一元化服務。我國社會服務與西方福利國家相比出于相對滯后的狀態(tài)，同時由于在發(fā)展初期，受計劃經(jīng)濟體制的影響，社會服務更加注重社會經(jīng)濟效益，同時由于我國處于社會主義初級階段的具體國情，必須找到適合我國具體國情的社會主義方式，社區(qū)服務更加注重聯(lián)系具體實際情況，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，整合區(qū)域資源，實現(xiàn)社會福利的最大化。因而國外的理論研究為我們社會服務體系建設提供了一定的借鑒作用。但是，從研究成果來看，對于完善社會服務體系的措施比較少，雖然有學者給出一些完善社會服務體系的措施和建議，但是大多限于理論層面，與實踐結合的并不密切。

通過對于文獻的梳理，對于我國的新型社會服務體系建設而言，我認為可以以實現(xiàn)政府主題的社會服務能力的提升為目標，從而與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應和相匹配，在強調政府主體地位的同時，同時強調發(fā)揮社會組織和市場的主體地位。依據(jù)十八屆三中全會的文件決定，我國新型社會服務體系的建設和社會服務能力的提升應以市場在資源配置中能夠發(fā)揮決定性作用為導向，全面正確履行政府職能，減少對社會微觀事務和市場微觀事務的干預。同時，加強對市場活動監(jiān)管并建構完善的監(jiān)管體系和公共服務的提供，引入競爭機制，增強社會購買范圍。以民生需求為導向，加快社會事業(yè)改革，鼓勵和支持社會力量、社會資本參與社會服務體系和監(jiān)管體系建設，提供多樣化的社會服務；以權力的雙向運作（政府與社會）更新社會服務供給觀念，再造社會服務供給流程。

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