[摘要] 我國特大城市人口調(diào)控已經(jīng)成為城市治理所面臨的一個(gè)重要問題。本文通過特大城市人口的國際比較，發(fā)現(xiàn)中國特大城市無論是數(shù)量、規(guī)模、集聚程度，還是人口密度并不明顯偏高。中國較短的海岸線、緊張的人地關(guān)系以及工業(yè)化和城市化的特殊發(fā)展階段，也決定城市化更應(yīng)該趨向集約化、緊湊化方向發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 特大城市 人口規(guī)模 國際比較

[中圖分類號(hào)] F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）03-0026-05

[作者簡介] 胡彩梅（1982 — ），女，山東郯城人，副教授，綜合開發(fā)研究院（中國 ﹒ 深圳）、中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士后，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)。

近年來，特大城市頻頻出手限制外來人口，但是卻很難阻擋其人口增長趨勢，特大城市人口規(guī)模規(guī)劃目標(biāo)屢遭突破。數(shù)據(jù)顯示，2010 年底上海常住人口為2301.91 萬人，大大超過了“十一五”規(guī)劃所設(shè)定的1900萬人的目標(biāo)；2010 年底北京常住人口為 1961.2 萬人，提前 10 年突破了《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020 年）》中所確定的1800 萬人的目標(biāo)。當(dāng)前，特大城市人口規(guī)?？刂埔讶怀蔀槌鞘兄卫硭媾R的一個(gè)重要問題。

一、中國與世界特大城市數(shù)量比較

聯(lián)合國發(fā)布的《2014年世界城市化發(fā)展展望》顯示，2015年世界城市人口規(guī)模將呈現(xiàn)如下狀況：城市人口規(guī)模超過1000萬的將有29個(gè)，介于500～1000萬之間的有44個(gè)，100～500萬的有428個(gè)，50～100萬的有538個(gè)，30～50萬的有690個(gè)。而中國人口規(guī)模超過1000萬的城市有6個(gè)，占世界的20.69%；500～1000萬的有10個(gè)，占世界的22.73%；100～500萬的有89個(gè)，占世界的20.79%；50～100萬的有155個(gè)，占世界的28.81%；30～50萬的有147個(gè)，占世界的21.30%，如圖1所示。總體而言，中國各規(guī)模的城市數(shù)量均占世界的1/5左右，城市規(guī)模呈均等化現(xiàn)象。

根據(jù)該報(bào)告的數(shù)據(jù)，2015年中國人口規(guī)模500萬以上的城市數(shù)量與人口規(guī)模100～500萬的城市數(shù)量之比為0.18；從整個(gè)世界來看，該比值為0.17，中國基本處在世界的平均水平。陸銘和陳釗的研究表明，中國2009年市轄區(qū)年末人口規(guī)模超過300萬的城市有18個(gè)，人口規(guī)模介于100～300萬之間的城市有106個(gè)，兩者比率也為0.17。著名區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨德森的研究表明，2000年全球人口規(guī)模300萬以上的城市與人口規(guī)模介于100～300萬之間的城市之比為0.29；而中國同口徑測算的比值為0.119。由此可見，雖然2000年以來中國城市人口在向大城市不斷集中，但特大城市數(shù)量僅為世界平均水平，特大城市并不明顯偏多。

二、特大城市人口現(xiàn)狀

（一）特大城市人口規(guī)模的國際比較

聯(lián)合國發(fā)布的《城市集聚區(qū)2014》列出了世界人口規(guī)模最大的30市集聚區(qū)。其中，上海排名第3，與最大的城市群東京圈相差1480萬人；北京排名第7，與東京相差1830萬人；重慶排名第16，與東京相差2490萬人；廣州排名第22，與東京相差2600萬人；天津排名第24，與東京相差2690萬人；深圳排名第26，與東京相差2710萬人。單純從人口規(guī)模的角度而言，中國的特大城市人口規(guī)模并不算特別高，并未達(dá)到人滿為患的地步。

（二）特大城市人口的集聚程度

從人口集聚程度來看，中國特大城市所集聚的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约罢颊麄€(gè)城市人口的比重，顯著低于世界其他特大城市。布宜諾斯艾利斯集聚了阿根廷35.9%的人口、39.2%的城市人口；東京圈集聚了日本29.8%的人口、32%的城市人口；首爾集聚了韓國19.7%的人口、24%的城市人口。相比之下，上海僅集聚了中國1.6%的人口、3%的城市人口；北京集聚了中國1.4%的人口、2.6%的城市人口；廣州集聚了中國0.8%的人口、1.6%的城市人口；天津和深圳分別集聚中國0.8%的人口、1.4%的城市人口。

（三）特大城市人口的密度

城市面積有行政區(qū)劃意義上的市區(qū)面積和城市建成區(qū)面積之分，各國的統(tǒng)計(jì)口徑不甚一致，所以對(duì)世界各國城市人口密度進(jìn)行比較非常困難。城市建成區(qū)面積是能夠更加科學(xué)衡量城市面積的指標(biāo)。但是，城市建成區(qū)在國際上并沒有統(tǒng)一的定義，各個(gè)國家的標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。美國市場咨詢機(jī)構(gòu)Demographia每年都會(huì)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)世界各國城市的市區(qū)面積、人口等相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行報(bào)告。該機(jī)構(gòu)所使用的市區(qū)（Urban area）也叫建成區(qū)（Built-up area）或城市集聚區(qū)（Urban agglomeration），指的是屬于同一個(gè)勞動(dòng)市場的連續(xù)建成區(qū)，不包含農(nóng)村土地。市區(qū)被認(rèn)為是最能代表“城市足跡”的指標(biāo)，它指的是在晴朗的夜晚，飛機(jī)或衛(wèi)星可以明顯觀測到亮燈的區(qū)域。

Demographia發(fā)布的《世界城市區(qū)域研究第11期年度報(bào)告》（Demographia World Urban 11th Annual Edition： 2015：01）顯示，在世界最大的30個(gè)城市區(qū)中，上海的人口密度為6100人/平方千米，北京為5500人/平方千米，廣州—佛山為6000人/平方千米，深圳為6900人/平方千米，天津?yàn)?400人/平方千米， 遠(yuǎn)低于達(dá)卡43500人/平方千米，孟買32400人/平方千米，德里12100人/平方千米，首爾10400人/平方千米的數(shù)值，如圖2所示。由此可見，中國特大城市的人口密度并非世界最高。

三、影響中國特大城市

人口規(guī)模的特殊因素

通過世界特大城市的橫向比較，可以發(fā)現(xiàn)中國的特大城市數(shù)量既不是太多，也不是規(guī)模太大、人口太密。中國較短的海岸線、緊張的人地關(guān)系以及工業(yè)化和城市化的發(fā)展階段等特殊國情，決定了中國的特大城市在加速城市化發(fā)展、資源集約利用、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)等方面應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。

（一）較短的海岸線

縱觀世界人口遷移與流動(dòng)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要規(guī)律，即人口由內(nèi)陸地區(qū)向沿海地區(qū)的遷移。從世界人口分布密度來看，沿海沿湖的平原地帶，尤其是一些海岸線比較曲折、具有優(yōu)良港灣的地區(qū)或某些大河入海口處，是世界人口最稠密的地區(qū)。目前，各大洲中距海岸200公里以內(nèi)臨海地區(qū)的人口比重，已顯著超過了其面積所占的比重，并且沿海地區(qū)人口增長的趨勢將會(huì)長期存在。由此可見，海岸線的長度會(huì)對(duì)一個(gè)國家的人口密度產(chǎn)生影響，換言之，一個(gè)國家的人均海岸線越短，人口密度就會(huì)越高，反之亦然。選取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以獲得、總?cè)丝诔^百萬并擁有海岸線的112個(gè)國家2010年的數(shù)據(jù)為研究對(duì)象，分析其人口密度與人均海岸線長度之間的關(guān)系（如圖3所示），可以看出，兩者的對(duì)數(shù)值呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，線性相關(guān)系數(shù)為-0.40。同樣的道理，一個(gè)國家的人均海岸線越短，特大城市的數(shù)量就應(yīng)該越多。以人口超過百萬，擁有海岸線、擁有百萬以上人口城市的87個(gè)國家為研究對(duì)象，分析百萬以上人口城市數(shù)量與人均海岸線的關(guān)系（見圖4），可以看出，兩者的對(duì)數(shù)值同樣呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為-0.18。盡管相關(guān)度并不是特別高，但是相關(guān)的方向還是很清晰的。

中國海岸線總長度為32075千米，其中大陸海岸線長度為14500千米。按海岸線總長度計(jì)算的海岸線與國家面積之比僅為3.335米/平方千米，人均海岸線長度僅為0.023米。在擁有海岸線的190多個(gè)國家中，中國海岸線與國家面積之比排名第147位①。因此，中國較短的海岸線意味著中國應(yīng)該具有更高的城市人口密度。

（二）緊張的人地關(guān)系

土地是一種稀缺資源，人口越多的國家土地資源越稀缺，人口密度也就越高。狹義的人地關(guān)系是指人口與耕地的關(guān)系，廣義的人地關(guān)系是人類社會(huì)與自然環(huán)境交互作用的關(guān)系。截至到2015年3月，中國人口為13.96億，位居世界第一，占世界人口72.11億的19.36%。就狹義的人地關(guān)系而言，據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，2012年中國人均耕地面積0.0784公頃/人；而世界平均水平為0.1986公頃/人，中國僅為世界平均水平的2/5。顯然，由于人口數(shù)量多、基數(shù)大，中國的人地關(guān)系較為緊張。但是，世界上許多國家人口密度比中國還要高，如新加坡、日本、韓國、英國等。這些國家雖然土地稀缺，但是憑借發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和高度集約的城市，緩解了這一矛盾。

因此，對(duì)中國而言，發(fā)展大城市，提高人口聚集度，是緩和人地關(guān)系矛盾的有效途徑之一。根據(jù)世界銀行2015年的《東亞變化中的城市圖景：度量十年的空間增長》報(bào)告顯示，2000～2010年間，東亞869個(gè)城市中有484個(gè)城市（占56%）人口密度呈上升趨勢；385個(gè)城市（占44%）人口密度呈下降趨勢，其中有364個(gè)城市（占94.55%）來自中國。這一方面說明，中國城市發(fā)展存在“攤大餅”式的無序擴(kuò)張，未能積極推動(dòng)土地資源的集約利用；另一方面說明，中國有很多城市的人口流失，而同時(shí)某些城市的人口更加集聚。換言之，中國人口有向大城市進(jìn)一步集聚的趨勢。

（三）工業(yè)化和城市化的特殊發(fā)展階段

早在20世紀(jì)70年代初，西方發(fā)達(dá)國家就基本上完成了工業(yè)化和城市化過程。目前，這些國家人口的城市化比例最高已達(dá)到90%，最低也在65%以上。中國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的特殊歷史階段，而且人口基數(shù)大。據(jù)聯(lián)合國《2014全球城市化發(fā)展報(bào)告》預(yù)計(jì)，到2020年，中國城市人口將達(dá)到8.74億，城市化率達(dá)61%；到2030年，中國城市人口將達(dá)到10億，城市化率達(dá)68.7%。2014年底中國城鎮(zhèn)人口達(dá)7.49億，這意味著到2020年和2030年中國分別將至少有1.25億和2.51億人口進(jìn)城。這些人口將流向何處呢？

本文分別選擇10個(gè)常住人口超過1000萬、10個(gè)常住人口300～500萬以及10個(gè)常住人口100～300萬的城市，計(jì)算其2008～2013年間常住人口的增長率（如圖5、6、7所示），可以看出，人口超過1000萬的城市常住人口年均增長率顯著高于300～500萬和100～300萬的城市，除石家莊、保定和重慶低于2%外，其他城市均高于2%；而300～500萬和100～300萬的城市常住人口年均增長率無顯著差別，除中山、舟山和酒泉增長率略高于1.5%，其他城市均在1%左右，甚至有4個(gè)城市年均增長率為負(fù)。這說明特大城市比中小城市具有更大的吸引力。這意味著，在未來的城市化過程中，如果戶籍制度等人為設(shè)限被逐步取消的話，將會(huì)有大量的農(nóng)村或中小城鎮(zhèn)人口流入特大城市或超大城市。

四、特大城市人口規(guī)模

國際比較對(duì)我國的啟示

對(duì)特大城市數(shù)量、人口規(guī)模、人口集聚程度、人口密度的國際比較研究發(fā)現(xiàn)，中國各規(guī)模的城市數(shù)量均占世界1/5左右，特大城市并不明顯偏多，城市規(guī)模呈均等化現(xiàn)象；從人口集聚程度來看，中國特大城市所集聚的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约罢颊麄€(gè)城市人口的比重都顯著低于世界其他特大城市；中國特大城市人口密度也并非世界最高。中國較短的海岸線、緊張的人地關(guān)系以及工業(yè)化和城市化的特殊發(fā)展階段等特殊國情，決定著中國的城市化發(fā)展應(yīng)該向集約化、緊湊化方向發(fā)展。

（一）遵循特大城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，減少不必要的人為干預(yù)

特大城市因擁有更多的資源、集聚更多的企業(yè)、產(chǎn)生更多的技術(shù)創(chuàng)新、更為活躍的商業(yè)活動(dòng)而搭起了更高、更大的平臺(tái)，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和選擇。特大城市所特有的高端醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)的教育資源、完善的公共服務(wù)、多元化的文化和藝術(shù)，使得人們可以享受更高質(zhì)量和更豐富的生活。因此，人們向往生活在大城市是情理之中。

根據(jù)城市自組織理論，城市系統(tǒng)是一個(gè)非平衡、開放性的自組織系統(tǒng)。自組織系統(tǒng)在遠(yuǎn)離平衡的狀況下會(huì)朝著有序、有組織的方向發(fā)展，是“從混沌到有序”的演化過程，或從一種有序狀態(tài)轉(zhuǎn)換為另外一種有序狀態(tài)的過程。住房價(jià)格、土地供應(yīng)、就業(yè)機(jī)會(huì)等在城市空間上的不均衡，是推動(dòng)市民遷居和城市居住空間不斷演化的動(dòng)力，而市民的遷居和人口流動(dòng)又會(huì)反作用于房價(jià)、土地供應(yīng)和就業(yè)機(jī)會(huì)。換言之，城市規(guī)模會(huì)在城市自組織的過程中達(dá)到最優(yōu)，這是城市的發(fā)展規(guī)律。任何試圖打破發(fā)展規(guī)律的做法，都會(huì)顯得蒼白無力。人為控制城市人口目標(biāo)，在短期內(nèi)可能會(huì)有一定的效果，但它會(huì)破壞城市的自組織過程，導(dǎo)致城市的畸形發(fā)展，甚至?xí)ぐl(fā)社會(huì)矛盾，帶來自組織系統(tǒng)的突變。

（二）用發(fā)展的眼光看待城市的承載力

早在很多年前，就有人呼吁中國特大城市承載力已經(jīng)不堪重負(fù)。盡管特大城市的人口規(guī)模目標(biāo)屢被突破，但這些城市依舊有序地運(yùn)轉(zhuǎn)著，普通民眾并沒有感覺到不堪忍受。并不是人們的忍耐力在提高，而是城市的承載力在變化。雖然，城市承載力不是可以無限提高的。但是，也不能將城市的承載力視為一個(gè)固定值，要用發(fā)展的眼光來看它。隨著技術(shù)進(jìn)步和城市治理水平的不斷提高，城市承載力是可以不斷提高的。如隨著技術(shù)的進(jìn)步，超高建筑的大量興建，大大提高了特大城市的土地承載力；軌道交通技術(shù)、智能交通系統(tǒng)的出現(xiàn)，可以極大地緩解交通擁堵現(xiàn)象，提高特大城市的交通承載力；階梯性水價(jià)、氣價(jià)的出臺(tái)有助于節(jié)約用水和天然氣錯(cuò)峰使用，因此水資源、能源的承載力也會(huì)相應(yīng)增加。

（三）提高規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性，預(yù)防大城市病

當(dāng)人口持續(xù)增長導(dǎo)致城市集聚出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)或?qū)е隆按蟪鞘胁　睍r(shí)，市場就會(huì)調(diào)節(jié)人口增長，此時(shí)的城市人口實(shí)際規(guī)模一般會(huì)大于經(jīng)濟(jì)最大人口規(guī)模。由此可見，市場經(jīng)濟(jì)有使城市數(shù)量過少、規(guī)模過大的傾向。紐約、東京、倫敦、巴黎等國際領(lǐng)先城市，在城市發(fā)展過程中都曾不同程度受到城市病的困擾。

除了市場失靈會(huì)導(dǎo)致大城市病發(fā)生外，城市空間布局的不合理，居住、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等功能布局不匹配，也會(huì)直接影響城市運(yùn)行效率，導(dǎo)致大城市病的發(fā)生。因此，提高城市規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性，也是防治大城市病的重要手段。國際領(lǐng)先城市在利用高人口密度帶來經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的同時(shí)，仍能維持民生保障、社會(huì)穩(wěn)定及高效的資源分配利用，與其科學(xué)合理的規(guī)劃是密不可分的。

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