文紅星 周文興

[摘要] 在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城市社區(qū)行政性管理模式正在逐漸消失，商住小區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)和城市老舊院落成為城市居住區(qū)的主體。新形勢(shì)下社區(qū)管理必須從社區(qū)主體出發(fā)，提高社區(qū)居民的參與度，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)群眾自治和社會(huì)管理創(chuàng)新。而只有從法律法規(guī)、政府職能、公民意識(shí)以及自治組織四個(gè)方面出發(fā)，不斷完善當(dāng)前體制，才能最終實(shí)現(xiàn)上述城市社區(qū)治理目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)治理 居民參與 社區(qū)自治

[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）03-0023-03

[作者簡(jiǎn)介] 文紅星（1967 — ），重慶潼南人，四川大學(xué)商學(xué)院副教授，博士，研究方向：財(cái)務(wù)管理、公司治理、宏觀經(jīng)濟(jì)；周文興（1992 — ），四川資陽人，四川大學(xué)商學(xué)院，研究方向：財(cái)務(wù)管理、公司治理。

一、社區(qū)分類與現(xiàn)狀

商品住宅社區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)、城市老舊院落社區(qū)，這三類住宅區(qū)代表了當(dāng)下我國(guó)城鄉(xiāng)主要的基層社區(qū)，所占社區(qū)數(shù)量與社區(qū)人口都在各城市的3/4 以上。

商品住宅社區(qū)。商住小區(qū)已成為我國(guó)城市社區(qū)的主要組成部分，在上述三類社區(qū)中的比重還會(huì)越來越高。商品住宅社區(qū)中的居民一般收入水平相對(duì)較高，地域背景和受教育程度等存在較大差異，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善，居民文體及精神需求能得到較好滿足。但是，商住社區(qū)的住宅價(jià)格普遍更高，如果社區(qū)物管水平下降，業(yè)主的利益可能受到損害。常見廣大業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司、開發(fā)商的糾紛不斷。

農(nóng)民集中居住區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)集區(qū)”）。以解決失地農(nóng)民居住、土地集中整治后農(nóng)村人口居住問題、順應(yīng)農(nóng)村地域合理發(fā)展、改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境和生活水平、提高農(nóng)村投資效率為目標(biāo)，將原有自然村落居民向城鎮(zhèn)遷移，從分散居住實(shí)現(xiàn)集中居住和生活。農(nóng)集區(qū)大多建筑質(zhì)量相比商住社區(qū)差，配套設(shè)施不完善，居民精神文化生活單調(diào)，管理相對(duì)薄弱。

城市老舊院落。商品房小區(qū)隨著時(shí)間的推移，房屋逐漸老化，原有居民外搬形成老舊院落；上世紀(jì)的政府、事業(yè)單位以及國(guó)企員工宿舍，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型尤其是國(guó)企改革，大量的類似社區(qū)原有居民開始搬遷，原有社區(qū)內(nèi)居住的大多是老弱病殘或外來流動(dòng)人口，社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足從而無力治理。

二、居民參與社區(qū)自治的問題分析

社區(qū)居民自治主要有四個(gè)方面的問題。

（一）社區(qū)居民自治的政治法律方面障礙

主要是社區(qū)居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)或業(yè)主大會(huì)的權(quán)利沒有得到法律保障。從1982年修訂《中華人民共和國(guó)憲法》開始，居民委員會(huì)便被定性為基層群眾自治組織。但何為自治，以及如何保障自治卻直到1989年制定《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》才有定論。而該法第2條規(guī)定，自治也必須接受基層政權(quán)的指導(dǎo)、必須依靠基層政權(quán)的支持和幫助，而不是可以主動(dòng)要求政府給予幫助。其次，各省市以條例的形式貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，都將具體問題的解釋權(quán)授予省級(jí)民政部門，從而給各地政府很大的權(quán)限，對(duì)本地的居民自治進(jìn)行自上而下的行政干預(yù)。再加上居民委員會(huì)對(duì)于基層政權(quán)在選舉以及辦公場(chǎng)所、費(fèi)用等方面的依賴，居民自治失去了活力。第三，從目前的法律法規(guī)來看， 居民委員會(huì)實(shí)際上缺乏明確的職責(zé)范圍，成為沒有政府名分的基層政權(quán)的派出單位，實(shí)際上協(xié)助政府履行了公共管理的職能，在日常工作開展中缺乏群眾基礎(chǔ)。

此外，業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)還不是一個(gè)社團(tuán)法人，在與物管公司、開發(fā)商進(jìn)行訴訟時(shí)，需要2/3 業(yè)主們的授權(quán)，這使得在代表全體業(yè)主維權(quán)時(shí)，雙方不對(duì)等。業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行司法訴訟或仲裁時(shí)難度較大。

（二）社區(qū)居民自治的社會(huì)文化和居民心理障礙

有的商住小區(qū)內(nèi)業(yè)主不愿意為大家服務(wù)，缺少業(yè)委會(huì)候選人而導(dǎo)致業(yè)委會(huì)組建難。有的社區(qū)因?yàn)榫用駬?dān)心業(yè)委會(huì)成立以后有人以權(quán)謀私便不組織成立業(yè)委會(huì)。此外，業(yè)主們主動(dòng)參與公共事務(wù)自治管理較少，不少業(yè)主只認(rèn)為擁有自己房屋專用部分的權(quán)利，對(duì)整個(gè)小區(qū)公共部分的權(quán)利不清，認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)受損與自己無關(guān)，所以主動(dòng)參與自治行動(dòng)的較少。而農(nóng)集區(qū)的居民，仍然受到家族意識(shí)和宗法觀念的影響，雖已離開農(nóng)村，但依舊維系著以往的“熟人社會(huì)”關(guān)系。

（三）社區(qū)居民自治缺乏經(jīng)濟(jì)支持

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)建設(shè)資金的主要來源有：政府的財(cái)政投入，如財(cái)政撥款；社會(huì)資助如區(qū)單位的贊助、開發(fā)商的贊助；社區(qū)自籌，如建立停車場(chǎng)、服務(wù)站等。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分的社區(qū)反映出的最大問題就是經(jīng)費(fèi)不足。社區(qū)工作人員報(bào)酬較低。財(cái)政撥款不足以支持社區(qū)建設(shè)和治理。社區(qū)“造血”功能不足，公共收入太少。

（四）社區(qū)居民自治的運(yùn)作機(jī)制不完善

在社區(qū)自治進(jìn)程中，一些社區(qū)黨組織、社區(qū)居民會(huì)議和社區(qū)居民委員會(huì)沒有各司其職、各盡其責(zé)，真正充當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)層、決策層和執(zhí)行層的角色。在實(shí)際工作中，每年能夠定期召開業(yè)主大會(huì)的少之又少。其中，業(yè)主參與積極性低是一個(gè)重要原因，無償工作導(dǎo)致業(yè)委會(huì)工作不力同樣加重了這一問題。

三、居民參與社區(qū)治理的路徑探討

（一）盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī)

首先，必須保障社區(qū)居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的合法地位，從法律上賦予其高度的自治權(quán)，不再作為以往基層政府在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其作為基層自治組織的效力。要盡快修訂現(xiàn)有各地《物業(yè)管理?xiàng)l例/辦法》?，F(xiàn)有的住建部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)細(xì)則》（建房〔2009〕274號(hào)）規(guī)定較為原則，不少條款缺乏操作性。而各省市的《物業(yè)管理?xiàng)l例/辦法》等規(guī)范性文件，大多數(shù)都在2004～2009年出臺(tái)，還沒有預(yù)見到商住小區(qū)業(yè)主自治的新問題以及農(nóng)集區(qū)快速發(fā)展所面臨的問題。其次，應(yīng)從法規(guī)上明確商住小區(qū)公共財(cái)產(chǎn)的歸屬。以法規(guī)的形式明確有爭(zhēng)議公共財(cái)產(chǎn)的歸屬，這樣做可以從根源上減少矛盾。第三，以法律法規(guī)的名義為社區(qū)治理提供經(jīng)費(fèi)支持，比如社區(qū)工作人員的薪酬、社區(qū)人員配備等。

（二）基層政府加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督與服務(wù)

首先，政府要加強(qiáng)對(duì)物業(yè)服務(wù)公司的監(jiān)管，明確一個(gè)管理部門對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)力（如各地市房地產(chǎn)管理局物管處）。其次，政府要逐步退出社區(qū)具體的管理和治理活動(dòng)，放開權(quán)力的制約，從方向和原則上進(jìn)行指導(dǎo)，而將具體的治理行為全權(quán)下放給社區(qū)自身。最后，針對(duì)農(nóng)集區(qū)以及老舊院落等劣勢(shì)群體，政府應(yīng)承擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)支出和提供服務(wù)的職責(zé)，尤其是農(nóng)集區(qū)，在失地農(nóng)民工作和生活并不穩(wěn)定的情況下，由政府統(tǒng)一支出公共經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)建設(shè)和治理，同時(shí)免費(fèi)提供相應(yīng)的物業(yè)服務(wù)等。

（三）培養(yǎng)居民公民意識(shí)與公共意識(shí)

短期而言，要通過一些具體的手段，如編制一些小區(qū)民主自治的小冊(cè)子，采用簡(jiǎn)單問答方式，普及商住小區(qū)民主自治的常識(shí)，讓業(yè)主們知道民主自治方法，實(shí)現(xiàn)的途徑，法律法規(guī)的基本要求，在法制的框架內(nèi)，推進(jìn)基層社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)中的群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。針對(duì)農(nóng)集區(qū)居民，可以通過宣傳欄、居民集會(huì)、小廣播、QQ群、微信群等讓過去習(xí)慣于熟人社會(huì)生活的人知道在公民社會(huì)里哪些事不該做（比如打擾別人）、哪些事可以做、哪些事提倡做、哪些事不能做。加強(qiáng)居民教育，特別是公共意識(shí)教育，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，改進(jìn)與城市生活不相符的生活習(xí)慣。

（四）建立和完善社區(qū)自治組織

業(yè)主大會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的建設(shè)勢(shì)在必行。開展這項(xiàng)工作首先要明確推進(jìn)主體——各區(qū)縣政府及街道辦事處。建議各地政府要將此項(xiàng)工作確定為街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的工作責(zé)任，落實(shí)人員配備。其次，明確工作任務(wù)，各地市縣政府要按照“應(yīng)建盡建”的要求，對(duì)符合業(yè)主大會(huì)設(shè)立條件的社區(qū)，督促街道辦積極組織業(yè)主大會(huì)，并指導(dǎo)監(jiān)督業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)依法履職。第三，建立考核目標(biāo)，各地市縣政府要將基層社區(qū)社會(huì)管理的重要內(nèi)容：商住小區(qū)業(yè)主大會(huì)設(shè)立率列為年度工作目標(biāo)考核，逐年提高業(yè)主大會(huì)設(shè)立率，以確保此項(xiàng)工作的落實(shí)。

對(duì)于已經(jīng)設(shè)立了業(yè)主大會(huì)（業(yè)主委員會(huì)）而沒有按期工作，履行職責(zé)的，街道辦事處應(yīng)該督促業(yè)委會(huì)改進(jìn)工作，落實(shí)責(zé)任。對(duì)業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)處于癱瘓狀態(tài)（業(yè)委會(huì)集體辭職、任期屆滿未重新選舉）商住小區(qū)，街道辦事處和社區(qū)更應(yīng)該積極介入，組織小區(qū)的業(yè)主大會(huì)及業(yè)委會(huì)換屆選舉，不能夠出現(xiàn)“缺位”。

而老舊院落則可以沿用歷史形成的居民小組和單元樓棟長(zhǎng)等組織形式作為院落的群眾自治與社會(huì)管理組織，尤其是規(guī)模較小、居民市場(chǎng)意識(shí)薄弱或缺乏民主自治參與意識(shí)、經(jīng)濟(jì)水平低或自治水平低的老舊院落。

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