鄭子星

摘 要： 我國(guó)地方政府債務(wù)是在《預(yù)算法》的約束下，地方政府為了達(dá)到目標(biāo)而違規(guī)借貸而導(dǎo)致的必然結(jié)果，導(dǎo)致我國(guó)地方債務(wù)出現(xiàn)的原因有很多，但是我國(guó)的財(cái)政體制是導(dǎo)致這一問(wèn)題的根源，《預(yù)算法》軟約束為地方政府違規(guī)舉債開啟了方便之門，而公共管理體制加劇了這一問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 財(cái)政問(wèn)題；預(yù)算軟約束；公共管理體制

一、 引言

我國(guó)債務(wù)問(wèn)題不僅僅是一個(gè)方面導(dǎo)致的，它是由多方面原因共同造成的，要分析我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題我們就要首先了解債務(wù)問(wèn)題，而且我們還不能從一個(gè)方面來(lái)了解，還要從財(cái)政問(wèn)題、預(yù)算軟約束和公共管理體制等，綜合來(lái)考慮導(dǎo)致我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題的原因。

二、財(cái)政問(wèn)題是我國(guó)地方政府債務(wù)的根源

1994年的分稅制改革，使得中央和地方的財(cái)權(quán)分離進(jìn)一步加大，與此同時(shí)，中央政府為了增加自身的宏觀調(diào)控能力，將一些比較容易征收的總金額比較大的稅收收入國(guó)家收入，比如關(guān)稅、消費(fèi)稅等，然后將增值稅、企業(yè)所得稅實(shí)行這中央和地方共享，但是中央仍占了大頭，比如說(shuō)增值稅，中央收入占全部收入的75%，劃分給地方的僅為25%，然而留給地方政府的就是一些稅目繁雜、稅收比較小的稅種，這種局面，中央政府本應(yīng)該通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足，但是中央政府卻在這一方面做的不夠到位，與此同時(shí)，我國(guó)政府大力推進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政政策，從而導(dǎo)致各項(xiàng)基本財(cái)政支出大大增加，然而這卻大大超過(guò)了地方政府的負(fù)擔(dān)能力，為了響應(yīng)中央政府的方針政策，地方政府不得不違規(guī)集資，另一方面，為了推進(jìn)“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施需要不斷推進(jìn)也需要資金，但是中央政府用于這部分的資金也是有限的，這也迫使地方政府違規(guī)借貸。

三、預(yù)算軟約束為地方舉債提供了機(jī)會(huì)

預(yù)算軟約束是在70年代，由匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈在1979年首次提出的，它是描述一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體即便是虧損也會(huì)繼續(xù)生存下去，因?yàn)樗麜?huì)得到了政府的財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政援助，在我國(guó)體現(xiàn)為地方政府即使資不抵債，他們?nèi)匀粫?huì)去借債。這就為地方政府亂發(fā)債券埋下了伏筆?！额A(yù)算法》本來(lái)規(guī)定了政府的服務(wù)內(nèi)容和規(guī)范政府行為，然而由于預(yù)算約束行為的存在限制了預(yù)算的執(zhí)行力，再加上我國(guó)財(cái)政體制的先天不足，從而不可避免的造成了地方政府的預(yù)算軟約束。

3.1 金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債的軟約束

地方政府為了躲過(guò)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的約束，會(huì)組建一些融資平臺(tái)公司或者地方政府親自出面為這些具有地方政府影子的融資平臺(tái)公司進(jìn)行擔(dān)保，而中國(guó)大多數(shù)的商業(yè)銀行是由政府作為控股股東，在面對(duì)由地方政府背景的企業(yè)進(jìn)行融資申請(qǐng)時(shí)，商業(yè)銀行就會(huì)放松審查標(biāo)準(zhǔn)，這使得地方政府在違規(guī)向商業(yè)銀行借款時(shí)就變得毫無(wú)壓力。通過(guò)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》對(duì)政府行為的預(yù)算約束能夠很好地控制地方政府的發(fā)債規(guī)模，然而，商業(yè)銀行對(duì)地方政府借款大開綠燈，使得地方政府違規(guī)借款沒(méi)被納入預(yù)算管理，中央政府不能夠全面掌握地方政府的債務(wù)額，這也就不利于中央政府進(jìn)行資源分配結(jié)果導(dǎo)致由于中央對(duì)地方政府狀況的不甚了解，導(dǎo)致中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付不能解決地方政府所面臨的問(wèn)題，這也是地方政府大規(guī)模借款的原因之一。

3.2地方人大對(duì)地方政府舉債的預(yù)算約束

地方人大有編制、執(zhí)行、調(diào)整預(yù)算的職能，他們需要保證預(yù)算的真實(shí)性、合法性和有效性，地方人大在預(yù)算監(jiān)督中占據(jù)主導(dǎo)地位，然而現(xiàn)實(shí)的情況是地方的人大代表大多來(lái)自于各行各業(yè)的精英，或者是一些道德模范，他們大多是兼職人大代表，或者有一部分根本就不懂《預(yù)算法》的作用何在，從而造成人大對(duì)于地方政府的監(jiān)管力度很弱。還有一部分官員，他們既是被監(jiān)督者同時(shí)又是人大代表充當(dāng)監(jiān)督者，這樣必然會(huì)造成預(yù)算軟約束現(xiàn)象，另一方面是我國(guó)有對(duì)地方人大的建議上升到法律層面，也就是說(shuō)地方人大的建議對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)就是一紙空文。再加上，由于信息的不對(duì)稱，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管成本也很高，不能形成約束，再加上民眾維權(quán)意識(shí)薄弱，對(duì)地方政府也談不上有效地監(jiān)管，于是，對(duì)地方政府的借債而言就是一個(gè)真空的狀態(tài)，地方政府也很樂(lè)意這種融資方式。

四、公共管理體制的先天不足加重地方政府的負(fù)擔(dān)

4.1地方政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)

地方政府的違規(guī)投資也是導(dǎo)致地方政府債務(wù)的問(wèn)題之一，中國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，舊的經(jīng)濟(jì)體質(zhì)并沒(méi)有完全被打破，新的經(jīng)濟(jì)體質(zhì)也沒(méi)有完全建立起來(lái)，這就使得地方政府官員對(duì)于市場(chǎng)和政府并沒(méi)有完全劃分開，地方政府為了追求高的GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入的增長(zhǎng)率，通過(guò)稅收減免，財(cái)政補(bǔ)貼甚至零成本提供方式吸引外商投資，這造成市場(chǎng)秩序紊亂，也嚴(yán)重影響了企業(yè)的投資決策，從而導(dǎo)致企業(yè)的土地成本，環(huán)境成本沒(méi)有反映到食品中去，而地方政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的這部分資金卻是由地方政府通過(guò)借債來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，另一方面政府往往會(huì)主動(dòng)進(jìn)行投資，通過(guò)各種形式參與到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的分配中來(lái)，導(dǎo)致政府的投資往往是低效率的，浪費(fèi)大量的資源，另一方面，地方政府的這種行為也會(huì)遏制民間資本的投資熱情，也會(huì)間接導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的減少，這些問(wèn)題也對(duì)地方政府的財(cái)政問(wèn)題起到了推波助瀾的反作用。

4.2官員的考核機(jī)制不健全

對(duì)于地方政府官員的政績(jī)考核的最直接的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要指標(biāo)就是GDP的增長(zhǎng)率，于是，地方政府就大肆建造一些“面子工程”這些項(xiàng)目的投資回報(bào)率很低，投資回收期也很長(zhǎng)，然而，卻能在很短的時(shí)間內(nèi)促進(jìn)GDP的快速增長(zhǎng)，我國(guó)政府官員的任期一般是3-5年，官員的任期與項(xiàng)目的債務(wù)償還的期限不一致，這就給地方政府官員進(jìn)行投機(jī)提供了機(jī)會(huì)，由于地方政府有“財(cái)政支出有上限，稅收收入有下限”的財(cái)政機(jī)制，也不可能給地方政府太多的機(jī)會(huì)，于是這一系列的問(wèn)題綜合起來(lái)，地方政府違規(guī)發(fā)行債券就成為籌集資金的“明智”選擇。

4.3對(duì)金融體制的監(jiān)管缺失

地方政府債務(wù)資金來(lái)源的四大方式中，銀行的違規(guī)借債一直占有很大比重，這也是有一系列的歷史因素和政府因素在里面的，1979年銀行體質(zhì)進(jìn)行大刀闊斧的改革，銀行也開始模仿財(cái)政體質(zhì)改革，按“省，地市，縣”的方式進(jìn)行了劃分，然而銀行的人事變動(dòng)卻受到了地方政府的支配，自然而然的銀行就成了地方政府的籌資工具，這就開始了地方債務(wù)問(wèn)題的累計(jì)，在1979年，銀行又進(jìn)行了一次改革，銀行開始進(jìn)行直管的模式，這大大消弱了地方政府對(duì)銀行的干預(yù)，然而地方政府存在中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的隱含假設(shè)或者區(qū)域銀行與地方政府存在合作關(guān)系，而銀行的直管機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域銀行也沒(méi)有明確的加以限制，因而使銀行對(duì)地方政府的借債申請(qǐng)大開綠燈，銀行的這種行為火上澆油使地方政府的借債問(wèn)題也變得越來(lái)越嚴(yán)重。

五.結(jié)論

中國(guó)的地方債務(wù)問(wèn)題與西方國(guó)家的地方債務(wù)問(wèn)題不同，中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題大多是體制方面的問(wèn)題，如果解決中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題，我們必須進(jìn)行體制改革加強(qiáng)《預(yù)算法》的執(zhí)行力度，加強(qiáng)對(duì)金融體制的監(jiān)管，才是解決問(wèn)題的根本之道。 （作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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