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        淺析??谑行姓?fù)議委員會(huì)的合理構(gòu)建

        2015-05-30 21:24:27鐘興
        2015年4期
        關(guān)鍵詞:行政復(fù)議獨(dú)立性

        鐘興

        摘要:國(guó)務(wù)院法制辦公室于2008年9月16日發(fā)布的《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》將海南省確定為行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)單位之一。2013年5月3日,海南省政府發(fā)布《海口市人民政府辦公廳關(guān)于成立??谑腥嗣裾姓?fù)議委員會(huì)的通知》,正式在??诔闪⑿姓?fù)議委員會(huì)。建設(shè)之初,??谑行姓?fù)議委員會(huì)在程序上和實(shí)質(zhì)上存在的諸多問(wèn)題亟需完善。本文擬以??谑行姓?fù)議委員會(huì)為例,分析行政復(fù)議委員會(huì)在面臨的問(wèn)題以及完善措施。

        關(guān)鍵詞:行政復(fù)議委員會(huì);獨(dú)立性;行政復(fù)議

        一、??谑鞋F(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)的構(gòu)建

        1、海口市行政復(fù)議委員會(huì)的成立

        2008年9月16日,國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》確定了海南省為行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)單位之一。

        2011年3月7日,在海南省政府發(fā)布的《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)的意見(jiàn)》中,明確說(shuō)明“抓緊推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作,適當(dāng)整合行政復(fù)議人力資源,科學(xué)調(diào)控行政復(fù)議力量,強(qiáng)化政府依法解決行政爭(zhēng)議的功能,逐步形成政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與的工作體制。”①

        2013年5月3日,海南省政府發(fā)布《海口市人民政府辦公廳關(guān)于成立??谑腥嗣裾姓?fù)議委員會(huì)的通知》,“為進(jìn)一步提高行政復(fù)議工作質(zhì)量,增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力,切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,努力將行政爭(zhēng)議化解在初發(fā)階段和行政程序中,依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》的精神,市政府決定成立??谑腥嗣裾姓?fù)議委員會(huì)?!雹?/p>

        2、??谑行姓?fù)議委員會(huì)的人員構(gòu)成

        根據(jù)《??谑腥嗣裾k公廳關(guān)于成立海口市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)的通知》,??谑姓姓?fù)議委員會(huì)由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員共計(jì)二十九人組成。其中主任委員一人,常務(wù)副主任委員一人,副主任委員三人,常任委員六人,皆由海口市法制局工作人員擔(dān)任。非常任委員十八人,由七位行政機(jī)關(guān)工作人員、六位律師、三位法學(xué)教授以及一名司法機(jī)關(guān)工作人員、一位民間機(jī)構(gòu)(仲裁委員會(huì))人員構(gòu)成。

        3、??谑行姓?fù)議委員會(huì)的工作職能

        市政府行政復(fù)議委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審議市政府重大、復(fù)雜、疑難的行政復(fù)議案件;研究本市行政復(fù)議工作中的重大問(wèn)題;指導(dǎo)全市行政復(fù)議工作。

        行政復(fù)議委員會(huì)全體會(huì)議由主任委員或主任委員委托副主任委員主持,負(fù)責(zé)研究本市行政復(fù)議工作中的重大問(wèn)題,每年至少召開(kāi)1次。根據(jù)辦公室的提請(qǐng)召開(kāi)案件審理會(huì)議,對(duì)影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)的行政復(fù)議案件進(jìn)行審議。市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦公室根據(jù)會(huì)議討論情況,以市政府名義作出行政復(fù)議決定,并依法送達(dá)。③

        二、海口市行政復(fù)議委員會(huì)存在的問(wèn)題

        1、組織獨(dú)立性不夠

        行政復(fù)議委員會(huì)既然在前文中被定位為“獨(dú)立解決糾紛的組織”,就要求其法律地位一定要獨(dú)立,這樣才能夠確保行政復(fù)議委員會(huì)在作出決定的過(guò)程中不受到外來(lái)因素的干擾和影響。而??谛姓?fù)議委員會(huì)在獨(dú)立性上存在以下問(wèn)題:

        第一,行政復(fù)議委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。??谛姓?fù)議委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障,市政府行政復(fù)議委員會(huì)的辦公場(chǎng)所由市政府解決。作為一個(gè)止?fàn)幎姷牟脹Q機(jī)構(gòu),首先要求其在財(cái)產(chǎn)上具有獨(dú)立性,當(dāng)其財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性被侵占,其裁決的獨(dú)立性就會(huì)受到制約。海口市行政復(fù)議委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,剝奪了其獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,使行政復(fù)議委員會(huì)審理行政復(fù)議案件的公正性得不到保障。

        第二,辦事機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。根據(jù)《通知》,市政府行政復(fù)議委員會(huì)在下設(shè)辦公室(設(shè)在市法制局),與市政府行政復(fù)議辦公室合署辦公,承擔(dān)市政府行政復(fù)議委員會(huì)的日常工作。??谛姓?fù)議委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)依附在法制局內(nèi),可以看出其并未成為獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu)。

        2、人員組成有待完善

        根據(jù)《通知》中對(duì)于??谑行姓?fù)議委員會(huì)的人員設(shè)定,可以看出包括主任委員,常務(wù)副主任委員在內(nèi)共由二十九人組成,但其中主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員以及常任委員共11人皆由市法制局人員擔(dān)任,而非常任委員共計(jì)十八人分別由律師,行政機(jī)關(guān)工作人員,司法機(jī)關(guān)工作人員以及民間機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成。

        第一,??谑行姓?fù)議委員會(huì)仍然是由行政機(jī)關(guān)人員擔(dān)任主任委員、副主任委員等主要職務(wù),而非常任委員雖然構(gòu)成人員較多,但他們多為咨詢性質(zhì)。這樣的人員構(gòu)成難免存在“自己作為審理自己的法官”之嫌,降低了行政復(fù)議委員會(huì)的公信力和公正性。

        第二,??谑行姓?fù)議委員會(huì)共由二十九人組成,人員較多,使其在行使復(fù)議功能時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)程過(guò)于拖沓,致使復(fù)議效率低下,進(jìn)程緩慢的現(xiàn)象發(fā)生。

        3、行政復(fù)議委員會(huì)受案范圍過(guò)于狹窄

        根據(jù)《通知》,海口市行政復(fù)議委員會(huì)“對(duì)影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)的行政復(fù)議案件進(jìn)行審議?!钡遣](méi)有規(guī)定什么樣的案件屬于“影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)”的受案范圍。事實(shí)上,如果將所有行政復(fù)議案件都提交行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行審查,不僅會(huì)造成資源浪費(fèi),也會(huì)影響復(fù)議效率。但是如果對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)所進(jìn)行審議的復(fù)議案件范圍界定不明,也使得行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置流于形式,起不到實(shí)際效果。

        同時(shí),在進(jìn)行行政復(fù)議前應(yīng)該賦予當(dāng)事人做出選擇的權(quán)利,不能僅僅依據(jù)“由行政復(fù)議委員會(huì)審查”從而剝奪了當(dāng)事人其他救濟(jì)的途徑。

        三、完善??谑行姓?fù)議委員會(huì)的幾點(diǎn)建議

        1、加強(qiáng)行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性

        “如果外表顯得是公正的,并且程序看來(lái)是公平的,則很可能得到公正、公平的結(jié)論。同樣.外表影響共同體對(duì)于那些代表共同體行使權(quán)力的人所作決定的信心?!雹茉谖覈?guó)傳統(tǒng)的行政復(fù)議制度中,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)正是由于缺乏獨(dú)立的地位,使行政相對(duì)人擔(dān)心暗箱操作而對(duì)復(fù)議的結(jié)果失去信心。而行政復(fù)議委員會(huì)的建立,根本原因是要打破原先的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公信力低下的狀況,建立一個(gè)具有合法性、權(quán)威性、公正性、專(zhuān)業(yè)性的復(fù)議仲裁機(jī)構(gòu)。

        現(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)雖然具有了進(jìn)行行政復(fù)議的權(quán)利,但是由于其依然是附屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)之下的一個(gè)部門(mén),所以在根本上并未形成一個(gè)具有獨(dú)立主體資格、可以以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)、并能獨(dú)立承擔(dān)復(fù)議責(zé)任的機(jī)構(gòu)。想要給予行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立的身份地位,就要重構(gòu)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系,同時(shí)又要與司法權(quán)加以區(qū)分,使其獨(dú)立于行政權(quán)的同時(shí)也獨(dú)立于司法權(quán),只有這樣才能居中、不偏不倚的作出裁決。

        在2008年的《通知》中曾作出原則性的規(guī)定,即在積極探索完善行政復(fù)議體制方面,“要妥善處理好行政復(fù)議委員會(huì)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系,充分發(fā)揮行政復(fù)議委員會(huì)在討論決定行政復(fù)議案件、解決行政復(fù)議工作重大問(wèn)題中的作用,使行政復(fù)議委員會(huì)切實(shí)承擔(dān)起其所屬行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)?!币源藶橐罁?jù),對(duì)于完善行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性,有如下建議:

        首先,確保行政復(fù)議委員會(huì)為實(shí)質(zhì)性的復(fù)議機(jī)構(gòu),給予其確立何種復(fù)議案件需由其審議的權(quán)利。現(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)“主要負(fù)責(zé)審議市政府重大、復(fù)雜、疑難的行政復(fù)議案件”,而何種案件為“重大、復(fù)雜、疑難”的案件,仍然是由設(shè)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議委員會(huì)辦公室決定,這種案件的選擇方式很容易將行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議審議的附庸機(jī)構(gòu),只能被動(dòng)的進(jìn)行審議而缺乏實(shí)質(zhì)上的主動(dòng)審議權(quán)。因此,應(yīng)該明確將行政復(fù)議委員會(huì)作為實(shí)質(zhì)上的復(fù)議機(jī)構(gòu),賦予其主動(dòng)審議的權(quán)利,而將行政復(fù)議委員會(huì)辦公室作為協(xié)助部門(mén)。

        第二,從經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)地上保障其獨(dú)立性?,F(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)在經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)地上皆依附于行政機(jī)關(guān),這在無(wú)形中是對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立裁決的制約。應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立的經(jīng)費(fèi),獨(dú)立的辦公場(chǎng)地,排除一切可能由行政機(jī)關(guān)造成的干擾因素,從外部保障行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性。

        2、完善行政復(fù)議委員會(huì)人員構(gòu)成

        行政復(fù)議委員會(huì)作為“居中獨(dú)立”進(jìn)行裁決的機(jī)構(gòu),首先要確保其人員構(gòu)成的外部性,才能保證其在進(jìn)行審議時(shí)不會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的干擾,進(jìn)而保證其復(fù)議決定的公正性和權(quán)威性。哈爾濱市第一屆行政復(fù)議委員會(huì)的組成,除一名主任兩名副主任外,共有18 名委員,其中市政府以外的法律方面的教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”約占全部委員的81%,超過(guò)委員總數(shù)的一半。⑤具體措施有如下兩條:

        第一,增加委員的遴選機(jī)制。對(duì)于構(gòu)成行政復(fù)議委員會(huì)的委員,為了顯示委員的專(zhuān)業(yè)性和能夠勝任的能力,必須要對(duì)其整體素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),形成一支“高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化、獨(dú)立化”的復(fù)議隊(duì)伍,在專(zhuān)業(yè)素質(zhì)方面要求其具有能夠?qū)?fù)議案件進(jìn)行審查的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和資格;在道德品質(zhì)方面要求其必須品行優(yōu)良,無(wú)不良記錄和犯罪記錄。

        第二,拓展外部委員專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域。行政復(fù)議內(nèi)容往往涉及面廣,部分專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域要求復(fù)議委員在該專(zhuān)業(yè)具有較高的水平及經(jīng)驗(yàn),應(yīng)從政府相關(guān)職能部門(mén)、高校、科研機(jī)構(gòu)、法律工作者、律師等相關(guān)單位按照一定的條件和程序遴選產(chǎn)生。但為了保證行政復(fù)議委員會(huì)的中立性,行政復(fù)議委員會(huì)的委員中熟悉法律知識(shí)的專(zhuān)家、學(xué)者、資深律師等社會(huì)人士不得少于外部委員總數(shù)的三分之二,使得行政復(fù)議委員會(huì)的委員在構(gòu)成上更能體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性、代表性和中立性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)拓寬行政復(fù)議委員會(huì)外部委員的來(lái)源途徑。挖掘各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)人才,優(yōu)化人力資源的合理配置,采取多種擴(kuò)寬渠道的做法,委員會(huì)人員的廣泛性得到保障,才能從根本上保證復(fù)議結(jié)果的公正性。

        3、賦予行政復(fù)議委員會(huì)自主決定受案范圍的權(quán)利

        行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)該有權(quán)決定什么樣的行政復(fù)議案件可以由它進(jìn)行復(fù)議,而不是依據(jù)簡(jiǎn)單的“影響重大、涉及面廣、疑難復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)”的規(guī)定由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室進(jìn)行選擇后再交由其進(jìn)行審議。這樣的程序不但有悖行政復(fù)議委員會(huì)構(gòu)建的初衷,又難免令民眾產(chǎn)生質(zhì)疑。

        給予行政復(fù)議委員會(huì)自由決定受案范圍的權(quán)利,不僅可以最大程度的擴(kuò)大受案范圍,使其自主對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行選擇,而且可以保障行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性、主動(dòng)性和權(quán)威性。(作者單位:海南大學(xué)法學(xué)院)

        參考文獻(xiàn):

        [1] 王青斌:《論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度之完善》,《行政法學(xué)研究》2013年第二期

        [2] 黃學(xué)賢:《關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的冷思考》

        [3] 張勝利:《行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐與制度構(gòu)建》,《北京教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第四期

        [4] 沈??。骸缎姓?fù)議委員會(huì)體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建》,《政治與法律》2011年第九期

        [5] 唐璨:《我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的創(chuàng)新與問(wèn)題》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第一期

        [6] 吳志紅、蔡鵬:《淺議我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的困境與出路》,《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第六期

        [7] 孫峰、楊帆:《倫行政復(fù)議委員會(huì)的改革路徑》,《政法探索》2012年第五期

        注解:

        ① 《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)的意見(jiàn)》(瓊府〔2011〕11號(hào))。

        ② 《海口市人民政府辦公廳關(guān)于成立??谑腥嗣裾姓?fù)議委員會(huì)的通知》(海府辦〔2013〕86號(hào))。

        ③ 《海口市人民政府辦公廳關(guān)于成立??谑腥嗣裾姓?fù)議委員會(huì)的通知》(海府辦〔2013〕86號(hào))。

        ④ 李洪雷:《英國(guó)行政復(fù)議制度初論》,《環(huán)球法律評(píng)論》2004春季號(hào)。

        ⑤ 王青斌:《論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度之完善》,《行政法學(xué)研究》2013年第二期。

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