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摘要：社會(huì)救助制度在社會(huì)保障制度中是起保底作用的重要制度，而城市居民最低生活保障制度又是社會(huì)救助制度的重要組成部分。最低生活保障具有憲法和人權(quán)保障的基礎(chǔ)，但是目前我國城市居民最低生活保障存在著法律依據(jù)過于抽象、隱性收入難以統(tǒng)計(jì)、臨時(shí)救濟(jì)方式存在弊端等問題。所以我國必須設(shè)計(jì)完善的法律制度，加速社會(huì)救助工作的法制化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：最低生活保障；法律建議

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富差距不可避免地成為了世界性的問題。解決弱勢群體的基本生存困難的問題，不僅有助于縮小貧富差距，也有助于社會(huì)矛盾的緩和。本文從其法理基礎(chǔ)、目前存在的問題出發(fā)，提出針對(duì)我國最低生活保障制度建設(shè)的法律建議。

一、城市居民最低生活保障的法理基礎(chǔ)

最低生活保障制度是一種旨在為收入低于法定最低收入標(biāo)準(zhǔn)之下的社會(huì)成員提供滿足其基本生活需要的物質(zhì)幫助的救助制度，是社會(huì)保障體系的重要組成部分。其存在的法理基礎(chǔ)在于生存權(quán)是其它人權(quán)存在之前提。自然法學(xué)派把人的生存權(quán)看作是天賦人權(quán)中最高、最基本的權(quán)利。我國憲法第45條已經(jīng)肯定了獲得物質(zhì)幫助權(quán)是公民一項(xiàng)基本權(quán)利，是公民的生存權(quán)等基本權(quán)利的保障。法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)保證公民生存權(quán)收到嚴(yán)重威脅之時(shí)有向國家請(qǐng)求幫助的權(quán)利，而國家則有相應(yīng)的義務(wù)在公民的生存權(quán)受到威脅時(shí)，對(duì)其提供幫助的義務(wù)。

二、城市居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀與問題

城市低保制度在我國肇始于1997年，但是直到 1999年才頒布《城市居民最低生活保障條例》。長久以來城市居民低保制度對(duì)于保護(hù)貧弱群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用，同時(shí)也完善了我國的再分配機(jī)制。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，低保條例的缺陷也日益顯現(xiàn)：

第一，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)模糊不清。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》第6條第1款的規(guī)定：城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定?，F(xiàn)有立法主要著眼于單一的生活救助，并且沒有對(duì)生活保障的范疇進(jìn)行界定。同時(shí)，對(duì)于保障者的性別、年齡及家庭的實(shí)際狀況等因素也未作規(guī)定。

第二，居民收入水準(zhǔn)難以認(rèn)定。在我國，由于個(gè)人收入來源的多樣性以及對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控的缺失，在居民收入中有很多的灰色地帶。這種收入透明度不高的情況使得個(gè)人的存款數(shù)量無法明確。這就會(huì)出現(xiàn)核實(shí)的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際收入的情況，那么就會(huì)造成最低生活保障領(lǐng)域的“公地悲劇”，即大量不符合條件的人員享受到了最低生活的補(bǔ)助。對(duì)貧困人員的隱性收入進(jìn)行測定，是一件非常復(fù)雜、困難的事情。

第三，居民的特別需求難以保證。對(duì)低保戶的基本需要和特別需要有兩種補(bǔ)貼方式：對(duì)低保戶的基本需要采取現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式和對(duì)特別需要采取的減免交費(fèi)的方式。前者之于后者則存在著部門之間難以協(xié)調(diào)，在具體的個(gè)案中相互推脫，致使當(dāng)事人利益受損的情況。與此同時(shí)，低保戶不能根據(jù)自身的財(cái)政情況以貨幣給付的形式滿足自身的需求，并且在絕大多數(shù)直接形式的貨幣補(bǔ)貼不到位的情況下，間接的給付難以在保障生存權(quán)這個(gè)意義上對(duì)當(dāng)事人的生活水準(zhǔn)產(chǎn)生正面影響。所以，基于貨幣的靈活性，我們傾向于將現(xiàn)金補(bǔ)貼全面取代減免費(fèi)用的形式。

三、完善最低生活保障制度的建議

首先，國家應(yīng)出臺(tái)《社會(huì)救助法》來規(guī)范社會(huì)救助工作中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這些權(quán)利義務(wù)包括：從政府角度出發(fā)的行政給付的權(quán)力和義務(wù)、社會(huì)救助發(fā)放的程序性義務(wù)、被救助對(duì)象的確定程序、被救助對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)。與此同時(shí)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及其工作人員以及被救助對(duì)象在違反法律規(guī)定之時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從法律層面為社會(huì)低保的有序展開奠定法律基礎(chǔ)。

我國最低生活保障制度面臨的問題之一就是潛在的保障對(duì)象數(shù)目極大而目前的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力則難以覆蓋全部符合條件的人群，同時(shí)一部分不符合條件的人卻享受到了低保待遇。所以我我們務(wù)須建立一個(gè)嚴(yán)格而高效的審查機(jī)制，一方面需要保證有限的資金真正用在最需要扶助的貧困居民身上，另一方面需要健全我國的居民預(yù)算和收入的體系。與此同時(shí)，單一的低保制度需要其他的政策的支持，比如為低保戶提供職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)的優(yōu)惠政策，使得他們能夠在政府的扶助下積極再就業(yè)?；蛘呒訌?qiáng)我們的社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善，尤其是以失業(yè)保險(xiǎn)的形式，減緩貧困人口因?yàn)榕及l(fā)性的失業(yè)帶來了系統(tǒng)性的壓力。在這一過程中，也需要社會(huì)上各類慈善基金會(huì)等福利社團(tuán)的支持，使其成為最低生活保障制度的一種補(bǔ)充力量。社會(huì)保障制度的完善離不開對(duì)于貧困人口的各類扶助措施，但更重要的是從總數(shù)上減少貧困人口的數(shù)列，從質(zhì)量上提高人口素質(zhì)，兩方面缺一不可。我國的社會(huì)救助方面的法律關(guān)系需要法律、法規(guī)的進(jìn)一步明確，否則就難以適應(yīng)新的社會(huì)需求，難以在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的層面發(fā)揮其應(yīng)有的功效。（作者單位：華中師范大學(xué)）

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