農(nóng)紅梅

摘 要：在現(xiàn)代法律文明下，弱勢群體的生存現(xiàn)狀能反映一個國家的文明程度。我國已建立起以基本生活救助制度、專項救助制度以及臨時救助制度為內(nèi)容的行政救助體系，但不管是行政救助體系本身還是具體的實踐都面臨諸多問題。本文嘗試從法治視野審視我國弱勢群體的行政救助，分析我國行政救助制度存在的問題，并提出解決方案，以期對行政救助相關問題的解決有所幫助。

關鍵詞：行政救助；弱勢群體；權(quán)利保障

嚴格來說，行政救助原本并非一個專業(yè)的法律術語，而只是國內(nèi)行政法學者們在研究國外行政法相關理論的意譯詞。目前，行政法學界對行政救助的概念尚未達成統(tǒng)一共識，但學者們的觀點大體可被劃歸為廣義的行政救助和狹義的行政救助兩個層次。廣義的行政救助范圍極其寬泛，包括行政主體對生活貧困者在醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的基本生活保障，行政主體對個人、組織、群體的經(jīng)濟上或非經(jīng)濟上的鼓勵、扶持等，甚至還有學者將行政主體為公民提供的公共設施等公共服務也納入行政救助的范疇。狹義的行政救助指，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，行政主體對年老、疾病、喪失勞動能力等特定對象給予一定的物質(zhì)救援和幫助。隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，上述廣義和狹義兩種觀點都存在一定問題：廣義的行政救助將行政主體提供公共服務等公共管理行為納入行政救助的范疇顯然與行政救助本身救援、幫助的特性無太多關聯(lián)；狹義的行政救助僅將救助的形式限定在物質(zhì)幫助范疇又過于狹窄，從與時俱進的角度出發(fā)，行政主體對特定主體非物質(zhì)上的幫助乃至文化上、精神上的救助都可能成為行政救助的形式。筆者認為，行政救助指依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政主體對年老、疾病、喪失勞動能力等特定對象或者特定情況下處于困境的公民給予物質(zhì)利益、與物質(zhì)相關等利益、人身權(quán)利、精神文化等方面救援、幫助的具體行政行為。

2002年3月朱镕基總理在第九屆全國人民代表大會第五次會議所作的報告中指出“對弱勢群體要給予援助”，這是我國第一次以官方形式使用“弱勢群體”一詞。從行政救助的性質(zhì)看，行政救助是當某些社會成員的生存現(xiàn)狀在社會生活水平之下且其生存權(quán)面臨威脅時政府采取的一項保障制度。行政救助的性質(zhì)決定了行政救助的對象為弱勢群體，這一群體大致分為兩類：一類是常態(tài)下的特定對象，如老年人、殘疾人、婦女、兒童、城市失業(yè)人口、下崗工人、農(nóng)村貧困農(nóng)民等；另一類是特定情況下非常態(tài)的救助對象，如遭受自然災害、突發(fā)意外事件等的公民。

一、我國弱勢群體行政救助之現(xiàn)狀

依據(jù)內(nèi)容劃分，我國對于弱勢群體的行政救助可分為3大類：第一類是基本生活救助制度，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助3項內(nèi)容；第二類是專項救助制度，包括醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)4方面的救助；第三類是臨時救助制度，臨時救助是行政救助各項救助的兜底。①

（一）基本生活救助制度

第一、最低生活保障。最低生活保障制度分為兩大類，一類是城市居民的最低生活保障，另一類是關于農(nóng)村的最低生活保障。我國1999年頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》是我國城市居民全面開始享有最低生活保障的標志。2007年7月國務院下發(fā)的《關于全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定了我國農(nóng)村的最低生活保障。

第二、特困人員供養(yǎng)。特困人員供養(yǎng)，是對特定人群進行的行政救助，包括老年人、殘疾人、未成年人、城市流浪乞討人員等特殊群體?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定了對城市老年人和農(nóng)村老年人的救助問題?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定了應對殘疾人進行保護和救助。2003年“孫志剛案”發(fā)生后，我國頒布實施的《城市生活無著落人員救助辦法》使得我國對流浪乞討人員的管理由強制收容轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽妇戎?。此外，我國《未成年人保護法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等，也有對相關特定人群行政救助的規(guī)定。

第三、受災人員救助。國務院頒布的《自然災害救助條例》規(guī)定了我國自然災害的救助問題，為規(guī)范相關部門的自然災害救助工作提供了法律依據(jù)。

（二）專項救助制度

第一、醫(yī)療救助。我國的醫(yī)療救助制度是保障弱勢群體獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的制度。2009年，我國民政部聯(lián)合多部門發(fā)布的《關于完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》規(guī)定要對困難群眾進行多種方式的救助。此外，《社會救助暫行辦法》第五章規(guī)定了我國醫(yī)療救助的申請人員、醫(yī)療救助的方式等內(nèi)容。

第二、教育救助。我國教育救助的相關規(guī)定分布在多部法律及行政法規(guī)中，比如《義務教育法》規(guī)定了義務教育階段不收學雜費，教育部聯(lián)合民政部發(fā)布的《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》規(guī)定了教育救助4類對象、救助實施的具體程序等。

第三、住房救助。我國《社會救助暫行辦法》規(guī)定住房救助的對象包括住房有困難的最低生活保障家庭及分散供養(yǎng)的特困人員兩大類，救助的形式包括配租公共租賃住房、農(nóng)村危房改造等多種形式。此外，《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》、《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》以及《經(jīng)濟適用住房管理辦法》這3個規(guī)范性文件確立了我國的經(jīng)濟適用房制度，《廉租住房保障辦法》規(guī)定了對城市低收入住房困難家庭給予廉租住房保障的救助。

第四、就業(yè)救助。我國存在大量關于就業(yè)救助的專項法律法規(guī)，比如《就業(yè)促進法》、《殘疾人就業(yè)條例》、《關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)的通知》等。

（三）臨時救助制度

2014年《社會救助暫行辦法》頒行后，國務院發(fā)布《關于全面建立臨時救助制度的通知》決定在全國范圍內(nèi)建立臨時救助制度。臨時救助制度在我國還是一項新興的制度，該制度的建立有兩方面作用：一方面是彌補其他救助制度所不能覆蓋的盲區(qū)；另一方面是救助對象經(jīng)其他救助制度救助后仍需要被救助的，臨時救助制度可以發(fā)揮再次救助的保底功能。

二、我國弱勢群體行政救助面臨的困境

從我國對于弱勢群體進行保護的3類行政救助制度來看，我國的行政救助體系基本能涵蓋我國弱勢群體的基本需求。但我國行政救助存在的一些問題影響了其對弱勢群體權(quán)利的保障。

（一）行政救助體系不完善，各救助制度之間銜接不暢

首先，行政救助法律規(guī)范的立法層次較低，欠缺規(guī)范性。我國存在大量行政救助方面的法律行為規(guī)范，但集中以較低層次的法律規(guī)范形式出現(xiàn)，立法隨意性較大。其次，未嚴格區(qū)分行政救助與社會救助。行政救助與社會救助是兩個不同的概念，兩者在實施主體、救助性質(zhì)、救助的行為模式以及法律后果等方面都存在很大的差異，而我國立法過程中往往將這兩者規(guī)定在同一法律規(guī)范中，導致相關救助的責任主體不明晰、責任方式不清楚。最后，各行政救助制度銜接不暢。由于行政救助的立法層次低，可以制定行政救助方面法律法規(guī)的適格主體有很多，立法主體多而分散，這導致行政救助體系內(nèi)各具體制度容易發(fā)生矛盾和沖突。

此外，我國當前行政救助的法律規(guī)范多表現(xiàn)為單行法，而且某些法律規(guī)范的出臺存在基于現(xiàn)實形勢所迫而被動立法回應現(xiàn)實需求的特征，②因此，行政救助體系中的各具體制度零散而不統(tǒng)一。這都使得各行政救助制度之間的銜接出現(xiàn)問題。

（二）行政救助重實體輕程序

“當前，忽視對程序制度的建設是我國行政救助制度面臨的重要問題之一。”③整體來看，我國行政救助法律規(guī)范重實體輕程序，具體表現(xiàn)為：行政救助法律規(guī)范中救助程序的規(guī)定明顯偏少，缺乏有關必要程序的規(guī)定。我國現(xiàn)有的行政救助法律規(guī)范中，存在一定關于救助程序的內(nèi)容，但主要集中于行政救助的申請程序，缺乏后續(xù)變更、撤銷、終止等行政救助退出程序的規(guī)定。此外，我國行政法中普遍存在的公眾參與程序、監(jiān)督程序、信息公開程序等在行政救助法律規(guī)范中都沒有體現(xiàn)。

行政救助相關程序的不完備將導致兩方面的不利后果：一方面，行政救助缺少退出程序的規(guī)定，會引發(fā)國家行政救助的對象只進不出，大大增加國家救助壓力，救助資源得不到有效利用；另一方面，公眾參與程序、監(jiān)督程序、信息公開程序等程序的缺失容易導致行政機關在行政救助過程中恣意行使權(quán)力，影響行政救助運行中的公平、公正。

（三）行政救助權(quán)利救濟不充分

救濟是保障權(quán)利實現(xiàn)的核心要素，沒有救濟的權(quán)利只能算是法律規(guī)定的一紙空文，而我國行政救助法律規(guī)范對權(quán)利救濟的規(guī)定并不充分。

首先，行政救助救濟的受案范圍過窄。我國舊《行政訴訟法》第11條第6款將行政救助救濟的受案范圍限定于行政機關沒有按照法律規(guī)定發(fā)給撫恤金。我國新《行政訴訟法》第12條第10款將受案范圍擴展至行政機關沒有按照法律規(guī)定支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇。我國《行政復議法》第6條第10款也將行政機關沒有按照法律規(guī)定支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇納入了行政復議的范圍?？梢钥闯?，只有撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的發(fā)放問題才能通過行政訴訟或行政復議予以救濟。而實踐中，公民在面對行政機關救助不當、救助不公、無故停發(fā)、私自減發(fā)、無故遲發(fā)救助物資款項等情況時，該采取怎樣的救濟途徑，法律都沒有規(guī)定。

第二，行政救助在救濟過程中的程序機制不完備。當前，我國行政救助的救濟主要通過行政訴訟和行政復議兩種途徑。行政訴訟的優(yōu)勢在于公正性，但對于弱勢群體而言存在費用高、程序多、耗時長的弊端。行政復議的優(yōu)勢在于能同時審查行政救助案件的合法性與合理性，且行政救助相對人的花費較低，缺點在于行政復議屬于內(nèi)部解決途徑，雙方當事人沒有公開的舉證、質(zhì)證等環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)上下級包庇的情況。此外，不管是行政復議還是行政訴訟，都對書面的案卷材料等提出較高要求，而多數(shù)行政機關在行政救助過程中缺少制作相應的案卷材料，這也為弱勢群體提起行政訴訟或申請行政復議增加了難度。

三、弱勢群體行政救助的完善

（一）健全行政救助體系，加強各救助制度銜接

只有健全了行政救助體系，各具體救助制度之間才能有序銜接共同發(fā)揮作用。這一目標的實現(xiàn)需要我們從多方面采取措施。

首先，積極推進出臺全國性、專門性的《行政救助法》，明確行政救助的法律地位。制定專門性的《行政救助法》將對行政救助體系產(chǎn)生3方面影響：第一，與社會救助區(qū)別開，制定專門性的《行政救助法》，將明確行政救助獨特而重要的法律地位，增加行政救助法律規(guī)范的權(quán)威性；第二，《行政救助法》中可以對立法機構(gòu)的立法行為進行規(guī)范，避免立法機構(gòu)立法的隨意性，解決目前各行政救助法律規(guī)范之間重疊、交叉，甚至沖突的問題；第三，《行政救助法》的制定應兼顧現(xiàn)有各單行法的內(nèi)容，統(tǒng)籌各項行政救助制度，使行政救助體系清晰完整。

其次，行政機關在具體行政救助過程中，應明確各救助制度的救助主體、救助范圍和救助對象，避免重復救助或遺漏救助。在具體實踐中，行政機關需要明確不同救助制度的救助范圍和對象，遵循統(tǒng)一科學的救助實施標準和規(guī)范的技術操作準則，避免在救助過程中出現(xiàn)重復救助或遺漏救助的現(xiàn)象。

最后，行政救助相關立法應當具備適當?shù)念A見性與超前性。滯后性在我國行政救助領域顯得尤為明顯，比如，“非典”和“孫志剛案”使得原本存在的問題暴露后，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》才得以頒布。因此，對于行政救助制度立法而言，應注重與時俱進，適當增強其預見性與超前性。

（二）構(gòu)建行政救助的救助程序

在現(xiàn)代法治社會，程序的重要性愈加明顯。正當程序的運行一方面可以為實體正義的實現(xiàn)保駕護航，一方面也是程序正義的體現(xiàn)。對于行政救助而言同樣如此，完善的救助程序會促進行政救助的實施更加公正、有序。具體看來，需要從以下6點構(gòu)建行政救助的救助程序：（1）完善行政救助的啟動程序：行政救助的啟動程序有依申請啟動和依職權(quán)啟動兩種方式，目前我國依申請啟動行政救助的規(guī)定較多，缺少依職權(quán)啟動行政救助的規(guī)定，需要加以完善；（2）建立行政救助的審查批準程序：行政機關在收到申請人的救助申請后，需要及時對相關情況進行審查，經(jīng)審查符合條件的應及時批準申請，不符合條件也應及時通知；（3）引入行政救助的聽證程序：行政主體在做出救助標準、救助范圍等決策前應聽取公眾意見，行政主體在做出拒絕救助、撤銷救助等不利于當事人的決定時應舉行聽證程序；（4）建立事后審查監(jiān)督程序：行政機關在實施行政救助后，應對當事人的財務、就業(yè)等狀況進行定期或不定期的跟蹤審查；（5）建立行政救助退出程序：經(jīng)過事后審查監(jiān)督，行政機關應對不符合救助條件的當事人依據(jù)不同情況下做出變更、撤銷、終止行政救助等決定；（6）建立案卷管理制度：案卷管理制度要求案件材料合法取得且必須在行政救助相關程序中收集取得、案卷的制定和管理有序規(guī)范。

（三）完善行政救助救濟制度

針對行政救助救濟的受案范圍過窄問題，可以從以下兩點加以解決：一方面，擴大行政救助救濟的受案范圍。立法可以擴大行政救助救濟的受案范圍，將可能發(fā)生的行政機關的救助不當、救助不公、無故停發(fā)、私自減發(fā)、無故遲發(fā)救助物資款項等行為，也納入行政訴訟及行政復議的受案范圍。另一方面，完善行政救助在救濟過程中的程序機制。法律援助在一定程度上緩解了弱勢群體參加行政訴訟面臨的費用高等壓力，為我國行政救助相對人救濟權(quán)利的實現(xiàn)提供了一定的支撐。但由于我國法律援助的受助對象范圍較窄，法律援助的經(jīng)費有限，許多弱勢群體得不到相應援助。因此，有必要擴大法律援助的受助對象，增加法律援助的經(jīng)費，以保障弱勢群體可以通過行政訴訟途徑實現(xiàn)自身救濟權(quán)利。對于行政復議面臨的問題，可以規(guī)定特定機關對行政復議行為的公正性予以監(jiān)督，以保障行政救助案件進入行政復議階段的公正性。此外，行政機關在具體的行政救助過程中應做好案卷制定和管理工作，避免因案卷材料缺失增加行政訴訟或行政復議的難度。（作者單位：廣西大學）

注解：

① 此劃分依據(jù)國務院2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》、國務院2014年10月3號頒布的《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》及2014年10月27日民政部副部長竇玉沛在民政部就《國務院關于全國建立臨時救助制度的通知》新聞發(fā)布會上的講話。

② 2003年3月“孫志剛案”發(fā)生后，國務院于2003年6月出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》并廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》可以體現(xiàn)行政救助立法的這一特征。

③ 應松年：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2009年版，第208頁。

參考文獻：

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[2] 席能：《行政救助法治化問題研究》，中國檢察出版社2011年版。

[3] 應松年：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2011年版。

[4] 王治坤：《中國社會救助發(fā)展報告（2013）》，中國社會出版社2015年版。

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