詹嘉瑜

[摘要]為了擴大保障性住房的建設規(guī)模，降低融資成本，提高住房公積金的資金利用率，我國提出用住房公積金貸款支持保障房建設。如今這項工作實施近6年，雖然住房公積金的資金運用率和增值收益有所提升，但保障房項目貸款的發(fā)放量尚且不足，各個試點城市間的支持力度存在較大的差距。為了能夠繼續(xù)擴張公積金的這一投資渠道，不僅需要完善的法律法規(guī)依據(jù)、專業(yè)性強的管理主體，更需要政府強大的支持。解決了這些問題，才能更有效、更充分、更安全地利用公積金貸款支持保障房建設，真正解決資金沉淀和擴大保障房建設兩大難題。

[關鍵詞]住房公積金；保障性住房；資金運用率；增值收益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.155

1引言

為了緩解住房矛盾和社會矛盾，提高人民生活水平，保障人民的住房，我國對住房保障的問題越來越重視，加快建設保障性住房成為了解決住房矛盾的一個重要手段。2011年3月全國“兩會”審議通過的“十二五”規(guī)劃指出截至2015年為止，要建設城鎮(zhèn)保障性安居房3600萬套，2011年1000萬套，2012年1000萬套，2013—2015年1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。相比前幾年，保障房的建設規(guī)模有所增加，但是目前來看，保障房的建設力度仍然不夠大。由于利潤率低，資金回流慢，社會企業(yè)參與保障房建設的熱情不高，再加上資金來源少，缺乏有效的金融支持，造成了保障房建設資金的匱乏。

與保障性住房資金匱乏不同，我國住房公積金長期存在大量資金閑置、資金利用率低的問題。住房公積金制度，是在20世紀90年代初期，中國住房制度由計劃體制主導向市場體制主導的演變過程中，在借鑒新加坡公積金制度的基礎上所產(chǎn)生的住房金融制度創(chuàng)新。自從1991年上海市在全國率先建立了住房公積金制度以來，我國公積金制度的發(fā)展速度和規(guī)模不斷壯大。住房公積金制度在對中國住房體制市場化改革發(fā)揮積極的推動作用的同時，也暴露了自身的一些弊端，其中一個突出的問題就是公積金閑置資金量過大。對此，2009年10月住建部發(fā)布了《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），指出在不影響公積金正常業(yè)務進行的前提下，可以利用部分結余資金貸款支持保障房建設。這樣既調動了閑置資金，使資金增值，又彌補了保障房建設的資金缺口，至今已經(jīng)在93個試點城市開展此項工作。

2住房公積金貸款支持保障房建設的現(xiàn)狀

2.1保障性住房項目貸款發(fā)放情況

住建部曾在2007—2009年，連續(xù)3年發(fā)布全國住房公積金管理情況通報。時隔6年，住建部在2015年又再次公開披露了全國住房公積金管理運行情況。2014年全年發(fā)放試點項目貸款143.21億元。其中，經(jīng)濟適用住房45.72億元，棚戶區(qū)改造安置用房45.76億元，公共租賃住房51.73億元。截至2014年年末，累計發(fā)放試點項目貸款775.80億元。其中，經(jīng)濟適用住房209.60億元，棚戶區(qū)改造安置用房313.21億元，公共租賃住房252.99億元。累計收回項目貸款本金324.94億元，項目貸款余額450.86億元。目前共有93個試點城市，試點項目439個，平均每個城市有4～5個保障房項目，平均累計發(fā)放貸款8億多元，由此可以看出，對保障房項目的貸款力度并不是很大，還有較大額度可以提升。為了直觀地分析試點城市的項目貸款情況，在此列舉了杭州、廈門、攀枝花、上海四個城市的保障房項目貸款發(fā)放情況，杭州、廈門、攀枝花、天津屬于第一批試點城市，2010年開始發(fā)放貸款，上海是第二批試點城市之一，從2011年開始發(fā)放貸款。

圖1四城市公積金對保障房項目貸款發(fā)放情況

圖1顯示累計發(fā)放最多的是上海市，共88.54億元，占全國累計發(fā)放金額的11.4%，支持項目15個，總面積192.9萬平方米。其次是天津市，累計發(fā)放24.2億元，支持項目7個，攀枝花市累計發(fā)放9.66億元，支持項目17個，總面積78.25萬平方米?？梢园l(fā)現(xiàn)，住房公積金確實對保障房建設的融資問題有所幫助，但各城市之間的項目貸款執(zhí)行情況的差距較大，尤其是一些二、三線城市的貸款發(fā)放額較低，沒有充分利用資金用于保障房建設，所支持的保障房項目數(shù)也比較少。

2.2住房公積金資金運用率現(xiàn)狀

全國公積金年度報告顯示，2014年，全國住房公積金繳存總額達到了74852.68億元，繳存余額為37046.83億元，比2008年增長了2倍多。資金運用率，即貸款余額與國債余額之和占繳存余額的比例，與2008年的53.54%相比，提高了近20%。但資金運用率的提高主要是由個貸余額的增長拉動的，2009年開始，中國房地產(chǎn)市場急速繁榮，剛性需求的上漲使公積金個人住房貸款增加，2014年的個貸余額比2008年增長了318.79%，導致資金運用率提升，見下表。

雖然2010年起部分試點城市開始發(fā)放保障性住房項目貸款，但發(fā)放的規(guī)模不大，2014年年末，項目貸款余額450.86億元，僅占繳存余額的1.22%，對資金運用率的提升沒有起到明顯的作用。根據(jù)《實施意見》，試點城市在優(yōu)先保證繳存職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金用于發(fā)放保障性住房建設貸款。2006年以來，公積金沉淀資金的總額不斷增加，2008年增加到3193億元，2012年沉淀資金達到9000億。若按50%計算，可用于保障房建設貸款的資金仍有相當大的額度，資金運用率具有很大的提升空間。

2.3住房公積金增收收益情況

在現(xiàn)有制度規(guī)定下，住房公積金的投資渠道非常有限，主要投向住房公積金個人住房貸款、銀行存款和國債，其中個人住房貸款為主要投資渠道。這種單一的投資方向，使公積金的使用受到嚴重制約。如果房地產(chǎn)市場形勢好，購房者多，則公積金的利用率高；如果房地產(chǎn)市場不景氣，購房者需求受到抑制，則公積金貸不出去，資金利用率就會下降。單一的投資渠道受到房地產(chǎn)市場行情的嚴重制約。如今，投資保障房項目建設為公積金開拓了一個新的投資渠道，一定程度上豐富了住房公積金投資組合，完善了資金使用結構。

住房公積金的增值收益主要來源于存貸款利差，按照《實施意見》的規(guī)定，開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設，貸款利率以五年期以上個人住房貸款利率作為基礎參數(shù)，上浮10%計入。顯然，住房公積金貸款支持保障房建設有利于資金的保值增值。以上海、天津、杭州為例，發(fā)現(xiàn)其增值收益率呈現(xiàn)相似的波動見圖2。

圖22008—2014年上海、天津、杭州住房公積金增值收益率變動

2011年公積金增值收益率產(chǎn)生較大幅度的下降，可能是由于當時各城市相繼實行限購政策，一定程度上打壓了住房貸款的需求，而貸款利息收入又是公積金最主要的收益來源，導致公積金增值收益下降。從時間上看，增值收益率確實在開拓了保障房建設這一投資渠道后開始上漲，但是從各城市的項目貸款發(fā)放量和回收量來看，項目貸款并未對增值收益率增長產(chǎn)生大的推動作用。上海作為本文舉例中累計發(fā)放保障房項目貸款最多的城市，2011—2014年的項目貸款利息收入平均僅占公積金業(yè)務收入的1.73%，而個貸利息收入平均占比80.82%，由此看來，公積金支持保障房建設這一舉措實行尚不到位，因此也未對公積金增值收益做出充分的貢獻。

3住房公積金貸款支持保障房建設存在的問題

通過上文對住房公積金貸款支持保障房建設項目的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)該舉措實行的時間較短，收效尚不明顯，各試點城市還處于起步階段，在落實過程中都較為謹慎微行，為了各城市能夠繼續(xù)擴展保障房項目貸款這一公積金運用渠道，需要解決一些已經(jīng)存在問題，并且防范今后可能面臨的風險。

3.1相關法律依據(jù)尚未完善

根據(jù)1999年頒布的《住房公積金管理條例》對住房公積金的定義和使用范圍的界定，住房公積金屬于職工個人所有，只能用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。另外，2002年重新修訂后的管理條例也明確了住房公積金只能將其增值收益用作廉租房建設補充資金的規(guī)定。根據(jù)這些條例，住房公積金的所有人是繳存職工。然而住房公積金支持保障性住房建設，是用住房公積金直接投資建設保障房，貸款對象不是公積金的繳存者，建成的保障房的享受者也不都是公積金所有者，這實際上已超過條例的規(guī)定。而現(xiàn)階段關于住房公積金可以用于保障房建設并沒有明確的法律條文規(guī)范或許可，僅靠《實施意見》給予通知，是一項行政指令，法律效力低。因此現(xiàn)階段的住房公積金應用于保障房的做法是缺乏法律依據(jù)的，這也是現(xiàn)在社會上爭論住房公積金是否能夠應用于保障房建設的關鍵所在。

3.2保障房項目風險和質量監(jiān)控

利用住房公積金閑置資金投資保障性住房建設是一項比較復雜的制度，涉及公積金管理部門、城市政府、城市住房保障部門、項目承包商以及城市中低收入家庭等多個對象，一旦制度設計不完善，就會對某一方或多方利益產(chǎn)生不利影響。比如保障性住房項目審批不嚴格，使不符合保障房規(guī)定的項目獲得公積金貸款；項目承建單位的確定不符合招標制度，使資質低的開發(fā)商承建項目；建成后的保障房租賃制度不嚴密，使不符合規(guī)定的家庭可以租賃保障房，而真正低收入家庭卻無法享受政策補貼等。同時，需要保證保障性住房的質量，一方面保護了保障房享有者，即中低收入者的利益；另一方面保障了住房公積金資金的安全性，防止開發(fā)商違約，產(chǎn)生不良貸款。這就需要住房公積金管理中心加強監(jiān)督，嚴格監(jiān)控項目的進度和質量，維護各方利益，這就對住房公積金管理中心的專業(yè)性和風險控制能力提出了較高的要求。

3.3管理環(huán)節(jié)薄弱

住房公積金支持保障性住房建設項目貸款業(yè)務活動，實行住房公積金管理委員會審議、試點城市人民政府審批、住房公積金管理中心運作、受委托銀行辦理相關金融業(yè)務的操作流程，基本維持了住房公積金的管理運作模式，只有貸款發(fā)放方面是通過委托銀行來實現(xiàn)的，在整個過程中，受托銀行較少考慮貸款風險，只負責將貸款發(fā)放出去，至于貸款對象、貸款金額、貸款期限等問題就很少關心，這種貸款管理模式較為粗放。然而，我國住房公積金管理中心是一個事業(yè)單位，不是有自有資產(chǎn)的金融機構，缺乏專業(yè)的金融人才，不具備進行金融活動的資質、信用和承擔責任的能力，更缺乏風險控制的能力，但卻行使著金融機構的職能，且不接受類似于金融機構的嚴格監(jiān)管。公積金投入保障性住房動輒上億元，而且業(yè)務上的復雜程度遠遠超過個人貸款，所要求的風險控制能力更高，住房公積金管理中心承擔了超越其自身能力的負擔，其能否保證資金的安全是需要考慮的一個重大問題。

4政策建議

第一，政府提供強有力的支持。1991 年為解決城市居民的住房問題，中國借鑒新加坡的經(jīng)驗引進了住房公積金制度，最早在上海進行試運行，后來向全國推廣。新加坡的公積金制度，是一種強制性儲蓄制度，中央公積金局、建屋發(fā)展局兩家政府機構在新加坡公積金運作環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的作用，超過80%的新加坡公民居住在新加坡建屋發(fā)展局承建的房子里，新加坡政府對住房保障提供了強有力的支持。市場機制條件下，住宅支出之高，使得中低收入家庭的收入水平很難承受，他們的住房困難需要通過政府提供的住房保障來解決。無論是在住宅消費方面還是支持公共住宅建設方面，每個環(huán)節(jié)都需要有政府的參與，用政府的信譽度作為支撐。政府在從制度的建立、發(fā)展到完善整個過程中，起了決定性的作用。

第二，完善相關法律法規(guī)。1968 年新加坡重新頒布了《中央公積金法（修正案）》，拓展了公積金的應用范圍，增加了在住房方面的用途，很快公積金成為新加坡公共住房建設投資和住房消費信貸的主要資金來源。每一項政策的實施都需要有相應的法律法規(guī)來做支撐，這樣才能明確各個組織機構的職責和行為，規(guī)范操作流程。我國住房公積金貸款支持保障性住房建設，依靠的是行政指令，效力低，且與現(xiàn)行《管理條例》規(guī)定不符，使得這一做法處于無法可依的狀態(tài)。我國應該加緊修訂《管理條例》，從法律層面給予肯定，使得政策在實施過程中能夠有法可依，切實保障繳存職工的利益。

第三，成立專營的公積金金融機構。專業(yè)化的經(jīng)營和管理能夠使住房金融機構積累豐富的經(jīng)驗，并且形成一套有效的運作模式和專業(yè)化的經(jīng)營管理方式。新加坡的中央公積金局不負責公積金的運營增值，而是將公積金交給政府投資局進行運作；巴西國家住房銀行和韓國國民住宅基金都是政策性住房金融機構，具有從事金融業(yè)務的能力和資質。而我國的住房公積金管理中心的專業(yè)性和獨立性較差，應該借鑒外國的模式，將各地分散的住房公積金體系逐步轉變整合成為一個全國統(tǒng)一的專業(yè)政策性住房金融機構，負責匯總各地住房公積金管理中心的沉淀資金，這樣更有利于公積金的增值，以及對風險的控制。

有了政府的支持，可靠的法律依據(jù)和專業(yè)的運營機構，各城市才能更有效、更充分、更安全地利用公積金貸款支持保障房建設，更大程度地為公積金創(chuàng)造增值收益，真正解決資金沉淀和擴大保障房建設兩大難題。

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