陳俊翔　胡文麗

[摘 要]中國電力市場屬于壟斷市場，民間資本無法進入電力行業(yè)，這制約著中國電力法律制度效率的價值實現(xiàn)。一旦政府施行采取干預市場經濟的手段，電力行業(yè)的轉入限制效果都將弱化。不管電力行業(yè)的壟斷形式屬于準入壟斷還是輸配電壟斷或是售電壟斷，都無法改變政府主導的經濟壟斷性質。當前市場經濟狀況下政府發(fā)展經濟的理念正在發(fā)生變化，民間資本進入電力行業(yè)在法律領域開始有所破冰，因為只有法律制度上保障民間資本進入電力行業(yè)同國有資本相競爭，才能營造良好的投資環(huán)境和投資策略。

[關鍵詞]電力行業(yè)；民間資本；法律研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.45.191

早在20世紀80年代國家相關部委就聯(lián)合發(fā)文，鼓勵集資辦電和實行多種電價，《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》和《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》早已頒布，國家倡導民間資本進入電力行業(yè)發(fā)展但是持續(xù)這么多年的開放民間資本的規(guī)模在其他行業(yè)發(fā)展速度非?？?，電力行業(yè)的民間資本始終未能壯大起來，究其原因是民間資本在電力行業(yè)的發(fā)展障礙過多，大量的資本面臨與國有資本的不公平競爭民間資本進入電力行業(yè)不能適應廠網分離的體系，這就阻礙了民間資本進入電力行發(fā)展，因此民間資本進入電力行業(yè)的繼續(xù)法律制度保障。

1 中國電力法律制度效率價值實現(xiàn)條件

電力法律在中國是保證餐券效率的基礎，電力法律制定的目標就是要保證經濟和環(huán)保。經濟和環(huán)保是為了實現(xiàn)效率的提高，法律是為了保障市場運行的高效，沒有效率就沒有市場經濟的高效運行，沒有效率就只能是行政指導下的市場規(guī)劃，要保證效率的實現(xiàn)，必須借助于各種制度保障，這就離不開法律、技術和體制，電力行業(yè)法律制度是為了保障資源的效率最大化，更能夠實現(xiàn)在一定條件下實現(xiàn)資源分配不均問題，而法律手段所借助的是產權制度，沒有產權制度法律就像沒有工具，只有產權制度的多樣化才能促進法律的實施，國有資本壟斷電力行業(yè)完全沒有了產權多元化概念，忽略了產權的法律作用，當前電力企業(yè)發(fā)展受困，煤電發(fā)展受到環(huán)境保護的影響、電力服務不能適應市場需求、電力企業(yè)效率低下。沒有民間資本的刺激國有資本將面臨巨大的危機，民間資本進入電力行業(yè)產權結構才能完善才能更好的為電力法律制度產權效率價值發(fā)揮做好鋪墊。由于民間資本的產權結構清晰主體明確，民間資本進入電力行業(yè)后就會發(fā)揮其主動性，為國有資本提供激勵的刺激因素，雖然現(xiàn)在的電力公司已經由原來的單個大公司改為多個國有公司，但是由于其性質原因在本質上還是無法改變產權問題。

2 中國電力民間資本進入的障礙

民間資本進入電力行業(yè)的法律限制，第一是發(fā)電領域的限制。發(fā)電領域的限制是首要限制，國家早在20世紀90年代就已經允許民間資本進入發(fā)電領域，但是民營發(fā)電領域的發(fā)電機總裝機量還不足15%，目前這個數(shù)字已經降低至不足5%。由于國有資本的壟斷地位很少能有民間資本可以同其抗衡造成了 其無法撼動的地位，大型國有發(fā)電企業(yè)以其龐大的發(fā)電規(guī)模采取不正當?shù)母偁幏绞脚艛D民間資本進入發(fā)電行業(yè)，國有電力企業(yè)往往采取低價格同民營企業(yè)競爭，此外國有電力企業(yè)為了打擊民營發(fā)電企業(yè)在上網電價上對民企進行打壓，輸送電力的過程中輸電企業(yè)為了限制民營企業(yè)進入而采用以國家安全為借口對民營企業(yè)進行限制，國有資本壟斷下的發(fā)輸配送系統(tǒng)忽視了對電力系統(tǒng)的價格的調節(jié)，導致煤炭價格和電力價格產生倒掛。

3 電力民間資本準入制度路徑變遷

電力領域國有企業(yè)憑借其在行業(yè)內的壟斷地位對民營資本實行打壓政策，其實質是借用政府行政權利進行干預的行為，要破解這一難題必須從政府行政干預入手，打破政府干擾給民營資本進入電力行業(yè)打好基礎，讓國有大型電力企業(yè)同民營企業(yè)公平競爭。政府政策對電力行業(yè)實施特殊照顧，國有電力企業(yè)被我們看作是關系國家發(fā)展的命脈和安全產業(yè)，從國家安全層面被政府重視和給予特殊政策，電力能源與政府之間的關系就越來越近，電力改革的步伐不像其他行業(yè)那么快速，制約壟斷的法律也對電力行業(yè)壟斷行為視而不見，可見政府對相關電力行業(yè)重視程度，電力行業(yè)屬于政府管理政府對其資產管理和收益相對重視，不能把民間資本拒之門外，要把民間資本吸引進來才能激發(fā)電力行業(yè)的活力，為社會創(chuàng)造更多的財富，鼓勵民間資本進入國有電力行業(yè)不是保護私人利益而是對全民的福利。

4 中國電力民間資本準入制度根據(jù)

4.1 調整自然壟斷領域民間資本投資規(guī)則

民間資本投資自然壟斷領域主要依賴兩類規(guī)則。民間資本參股或控股規(guī)則。自然壟斷屬性決定了輸配電業(yè)務只能采取獨占經營方式。而輸電與配電的功能差異則要求民間資本采取不同的具體參與方式由于輸電業(yè)務關系到國計民生、社會穩(wěn)定和國家安全，因而適于國有資本控制民間資本只能參股經營。配電業(yè)務則適于民間資本參股、控股或獨資。民間資本的參股、控股或獨資，特別是股權的上市交易，不僅能夠為民間資本提供收益判斷和投資選擇便利，還能夠強化輸電和配電企業(yè)內部的股權競爭和監(jiān)督增加企業(yè)資產、成本及收益的透明度，提升產權績效。監(jiān)管國有股東規(guī)則輸電企業(yè)為國有股東控股，配電企業(yè)中國有股也常占有較大份額。

4.2 優(yōu)化電價管制

全面管制電價向集中管制電價轉型也是電力領域民間資本公平投資的制度基礎目前，中國政府對上網電價、輸配電價和銷售電價都進行了嚴格管制。全面管制電價的制度安排導致作為電力市場核心機制的價格機制失靈，限制民間資本投資也因而成為電力領域國有資本尋求收益的最自然和最方便選擇。因此，即使“發(fā)輸配售”業(yè)務實現(xiàn)分離，如果電價管制制度不變，競爭性電力市場仍無法形成，國有資本限制民間資本投資的局面就無法改變。改革電價管制的關鍵是，由市場決定上網和銷售電價，政府僅僅控制輸配電價。一方面，必須推進上網和銷售電價的市場化。

4.3 交易和調度調整

民間資本參與電力行業(yè)競爭需要制度保障，電力交易和調度關系到企業(yè)的發(fā)電和輸送，由于發(fā)電和輸電都屬于國有企業(yè)兩者存在著一定的利益關聯(lián)性，不能公平的對待民間資本的進入，電力輸送和調度單位的隸屬關系導致民營電力公司的弱勢地位，電力交易和調度功能應該具備獨立的性質，只有讓電力交易和調度徹底分離，各自承擔獨立的電力交易和調度職能，相互之間不存在業(yè)務關聯(lián)和人事關系，減少管制交易出現(xiàn)的機會，只有這樣民間資本才能有公平的競爭環(huán)境和機會。

5 結 論

電力行業(yè)中的國有企業(yè)大部分處于壟斷地位，要破除電力行業(yè)壟斷地位必須用產權制度代替行政制度，用民間資本激發(fā)國有資本的潛力，減少國家政策扶植多進行市場壟斷監(jiān)管，催發(fā)國有電力企業(yè)的競爭意識，發(fā)電、輸電、配電、售電等一系列環(huán)節(jié)進行制度和組織結構調整，減少企業(yè)關聯(lián)擴大企業(yè)競爭范圍，為廣大消費者提供真正的優(yōu)質服務。法律制度保障民間資本順利進入電力行業(yè)，才能促進電力行業(yè)的更好更快發(fā)展，為消費者提供更優(yōu)質的服務。

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