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        淺談中央政府與地方政府的關系

        2015-05-30 00:07:10張亞楠
        2015年45期
        關鍵詞:集權事權分權

        張亞楠

        摘要:十八屆三中全會提出要建立事權和支出責任相適應的制度。實現這一目標,應該理清中央與地方的支出責任。進一步說,就是要理清中央與地方的關系。本文從中央與地方集權與分權的困境入手,分析當前我國中央與地方存在的問題并提出對策。

        關鍵詞:中央政府;地方政府;對策

        十八屆三中全會對于建立現代財政制度,發(fā)揮中央和地方兩個積極性的目標,提出建立實權和支出責任相適應的制度。并且在原則上劃分了中央與地方事權,“國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權,逐步理順事權關系;區(qū)域性公共服務作為地方事權?!睆母旧蟻碚f,就是要建立“權責一致”的現代責任政府?,F代責任政府的責任取向即為人民、是在社會治理主導下權力與責任相匹配的政府。權責一致不僅是在量上的對等,更是在質上的匹配。

        一、集權與分權的困境

        中央過分集權帶來諸多弊端。集權導致政治管理體制的僵化,表現為中央政府出現越位、錯位等問題。同時,地方政府由于缺乏自主權,很難處理問題,難以調動地方政府的積極性。在集權的情況下,很可能會導致決策過程的非理性化。中央在信息不對稱下,不能明確、全面的了解和掌握決策所需要的信息,那么決策者可能會因為一些主觀的想法做出帶有隨意性、片面性的決策。進一步說,過度集權是把國家的治理從法制推向人治,會滋生官僚主義。另外,中央的集權帶來了更多的支出責任,中央政府的壓力增大,政府的成本會增大,而管理的效率往往會下降。

        分權同樣也帶來許多問題。從改革開放以來,我國主要以向地方放權為主,減少中央對地方的干預,被稱作“簡政放權”。但是,在放權的過程中,我國的地方政府行駛了超出自身職能實現的權力,承擔了太多的本應該由中央承擔的職責。中央政府宏觀調控的乏力,削弱了調節(jié)地區(qū)間財力的能力,地方政府的非正當利益行為的膨脹,區(qū)域間的差距擴大,愈發(fā)的偏離公共服務均等化的目標,在某種程度上也導致了資源配置和流向的不合理。

        政府面臨著縱向關系中的集權與分權的困境。集權與分權改革面臨著難以平衡的問題。上世紀80年代的分權改革使得地方財政狀況越來越好,中央財政愈發(fā)困難。1994年分稅制改革將事權不斷下放、財權不斷上收,導致中央財政情況好,地方政府債務纏身的局面。根本上說是集中與僵化和分散與混亂的關系轉化問題。

        目前,我國財政正向“強中央,弱地方”轉型,分權就面臨著新的問題。由于地方政府收入來源少,且“營改增”等財政改革對地方財政的沖擊使得地方的財政收入減少,但是地方政府的事權卻增加。地方財政的混亂、地方保護主義盛行,中央下放給地方權力,被地方政府層層截留。地方政府通過運用所掌握的比較大權力,開始保護性地發(fā)展本地經濟,致使地方保護主義橫行。

        二、當前中央與地方關系的主要問題

        1.中央與地方權責劃分不清晰、不科學。我國憲法僅對中央與地方職權進行了原則性的粗略劃分,分稅制改革的推行和《立法法》的頒布使中央與地方在事權、財權、立法權方面有了相對明確的界限,但在操作層面上,這些權限的邊界并不清楚。自1994年分稅制改革以來,中央財政收入大幅增多,占比增大,中央財政支出占比卻逐年縮小,至2014年,不足為地方財政支出的五分之一,事權和支出責任匹配不平衡,地方嚴重依賴中央的財政轉移支付。

        2.中央與地方之間權力運行缺乏法律的支撐。中央對地方不平等和不透明的放權。中央對地方的放權程度取決于中央態(tài)度、地方與中央討價還價的能力、官員之間的關系等因素。在實踐中,地方往往就會通過討價還價似的談判以獲取更多的優(yōu)惠政策和特殊照顧。地區(qū)之間的不平等和不公平競爭,也挫傷了中西部地區(qū)發(fā)展的積極性。

        3.地方參與中央決策程度不高。垂直管理模式的推行,有利于促進中央政令的落實。但在垂直管理模式下,上級部門往往更強調本部門的權限和利益,導致了的部門之間“爭權推責”現象。盡管目前中央與地方之間也存在不同形式的溝通渠道,但是能夠參加國務院決策的都是中央垂直部門,下各種達標指標,而沒有很好的反饋地方政府財力能否實現這些指標,中央與地方關系得不到及時調整。

        4.地方政府層級過多。我國主要實行四級政府層級體制。各級政府機構層層對口,導致機構龐大。按照我國一貫的“一級政權,一級財政”的原則,政府層級設置越多,財政壓力越大,也使人員的編制同樣得到擴大,出現了人員冗雜的情況。

        5.缺乏民主監(jiān)督。缺乏行之有效的監(jiān)督體系。地方政府官員的升遷依賴于上級管理部門的調動,地方政府只對上級負責,不對民眾負責。中央主要依靠掌握財權和人事權力管控地方。地方政府只有發(fā)展本地區(qū)經濟,得到地區(qū)人民支持,從而帶來升遷的好處。正因為這種政績導向型的執(zhí)政理念存在,地方政府為了保護地方利益,地方會選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行中央政策。

        三、中央與地方關系問題的對策

        1.理順中央與地方關系。理順中央與地方的關系,科學的界定中央與地方權限范圍。中央政府側重于宏觀調控、政策引導、政治統(tǒng)治、全國性事務管理職能,地方政府側重于地方性市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能,建立中央以決策為主和地方以服務為主的決策服務模式。對于我國政府間權責關系配置問題,應堅持政治統(tǒng)一原則、引導發(fā)展與提供公共服務相平衡的原則、受益范圍與行政管轄范圍相統(tǒng)一的原則和管理效率的原則。①

        2.建立利益協(xié)調機制,增強政府間事權與支出責任的一致性。協(xié)調好中央與地方的利益關系。中央與地方需要建立正常表達的溝通渠道。針對地方保護主義、各地方競爭的情況,也要建立利益分享與補償機制。地區(qū)之間的利益通過分享補償機制來實現地區(qū)的公共進步,促進社會發(fā)展的公平性。加強中央財政的支出責任,增加中央本級財政的直接支出,從而承擔和履行各地基本公共服務均等化的責任。

        3.加強法制建設,實現中央與地方政府關系規(guī)范化、法制化。法制化建設目的是中央與地方政府的運行可以規(guī)范、穩(wěn)定。我國應該完善現有中央與地方關系的法律體系。要明確的支出中央和地方政府的性質、組成、職責權限、工作方式等等內容。建立中央與地方關系爭端解決機制。在中央與地方在權限問題上出現的政治和糾紛時,通過解決機制能夠用法律的途經解決。同時,完善財政監(jiān)督體制,保證政府職能運行規(guī)范化、法制化。

        4.完善分稅制財政體制。培育地方稅收體系,增加地方的財政收入。培養(yǎng)地方稅收的途經一方面,可開征環(huán)境保護稅,將排污費改為排污稅,開征碳稅,并適當提高稅負水平,增加資源稅收入。另一方面,隨著居民財富的增加,把房產稅、遺產稅等財產稅類作為地方政府的重要稅源。

        建立規(guī)范的轉移支付制度。要堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則,保證發(fā)展相對落后的地區(qū)能夠得到更多的支持,保證各級政府職能的發(fā)揮,調動各級政府的積極性。應按照人口、地理、服務成本、功能區(qū)定位等因素,優(yōu)化轉移支付的均等化公式,加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持,體現地區(qū)間的差別化,滿足地區(qū)支出責任的需要。(作者單位:首都經濟貿易大學)

        注解:

        ① 國務院發(fā)展研究中心“推進經濟體制重點領域改革研究”課題組.新時期中央—地方政府權責優(yōu)化的總體思路.中國發(fā)展觀察[J]2012.

        參考文獻:

        [1]王永軍.分權困境與制度因應:中國式財政分權反思與重構[J].經濟體制改革,2013(06).

        [2]黃國龍 蔡佳紅.“土地財政”的分稅制根源及其對策[J].宏觀經濟研究革,2013(06).

        [3]胡振虎.進一步理順中央與地方的財政關系[J].中國發(fā)展觀察,2013(05).

        [4]殷豐收.服務型政府視角下的中央與地方關系研究[J].河北民族師范學院學報,2013(08).

        [5]朱浩禎.關于中央與地方權力關系的研究綜述[J].當代經濟,2013(08).

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