張亞楠

摘要：十八屆三中全會提出要建立事權和支出責任相適應的制度。實現(xiàn)這一目標，應該理清中央與地方的支出責任。進一步說，就是要理清中央與地方的關系。本文從中央與地方集權與分權的困境入手，分析當前我國中央與地方存在的問題并提出對策。

關鍵詞：中央政府；地方政府；對策

十八屆三中全會對于建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性的目標，提出建立實權和支出責任相適應的制度。并且在原則上劃分了中央與地方事權，“國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。”從根本上來說，就是要建立“權責一致”的現(xiàn)代責任政府?，F(xiàn)代責任政府的責任取向即為人民、是在社會治理主導下權力與責任相匹配的政府。權責一致不僅是在量上的對等，更是在質上的匹配。

一、集權與分權的困境

中央過分集權帶來諸多弊端。集權導致政治管理體制的僵化，表現(xiàn)為中央政府出現(xiàn)越位、錯位等問題。同時，地方政府由于缺乏自主權，很難處理問題，難以調動地方政府的積極性。在集權的情況下，很可能會導致決策過程的非理性化。中央在信息不對稱下，不能明確、全面的了解和掌握決策所需要的信息，那么決策者可能會因為一些主觀的想法做出帶有隨意性、片面性的決策。進一步說，過度集權是把國家的治理從法制推向人治，會滋生官僚主義。另外，中央的集權帶來了更多的支出責任，中央政府的壓力增大，政府的成本會增大，而管理的效率往往會下降。

分權同樣也帶來許多問題。從改革開放以來，我國主要以向地方放權為主，減少中央對地方的干預，被稱作“簡政放權”。但是，在放權的過程中，我國的地方政府行駛了超出自身職能實現(xiàn)的權力，承擔了太多的本應該由中央承擔的職責。中央政府宏觀調控的乏力，削弱了調節(jié)地區(qū)間財力的能力，地方政府的非正當利益行為的膨脹，區(qū)域間的差距擴大，愈發(fā)的偏離公共服務均等化的目標，在某種程度上也導致了資源配置和流向的不合理。

政府面臨著縱向關系中的集權與分權的困境。集權與分權改革面臨著難以平衡的問題。上世紀80年代的分權改革使得地方財政狀況越來越好，中央財政愈發(fā)困難。1994年分稅制改革將事權不斷下放、財權不斷上收，導致中央財政情況好，地方政府債務纏身的局面。根本上說是集中與僵化和分散與混亂的關系轉化問題。

目前，我國財政正向“強中央，弱地方”轉型，分權就面臨著新的問題。由于地方政府收入來源少，且“營改增”等財政改革對地方財政的沖擊使得地方的財政收入減少，但是地方政府的事權卻增加。地方財政的混亂、地方保護主義盛行，中央下放給地方權力，被地方政府層層截留。地方政府通過運用所掌握的比較大權力，開始保護性地發(fā)展本地經(jīng)濟，致使地方保護主義橫行。

二、當前中央與地方關系的主要問題

1.中央與地方權責劃分不清晰、不科學。我國憲法僅對中央與地方職權進行了原則性的粗略劃分，分稅制改革的推行和《立法法》的頒布使中央與地方在事權、財權、立法權方面有了相對明確的界限，但在操作層面上，這些權限的邊界并不清楚。自1994年分稅制改革以來，中央財政收入大幅增多，占比增大，中央財政支出占比卻逐年縮小，至2014年，不足為地方財政支出的五分之一，事權和支出責任匹配不平衡，地方嚴重依賴中央的財政轉移支付。

2.中央與地方之間權力運行缺乏法律的支撐。中央對地方不平等和不透明的放權。中央對地方的放權程度取決于中央態(tài)度、地方與中央討價還價的能力、官員之間的關系等因素。在實踐中，地方往往就會通過討價還價似的談判以獲取更多的優(yōu)惠政策和特殊照顧。地區(qū)之間的不平等和不公平競爭，也挫傷了中西部地區(qū)發(fā)展的積極性。

3.地方參與中央決策程度不高。垂直管理模式的推行，有利于促進中央政令的落實。但在垂直管理模式下，上級部門往往更強調本部門的權限和利益，導致了的部門之間“爭權推責”現(xiàn)象。盡管目前中央與地方之間也存在不同形式的溝通渠道，但是能夠參加國務院決策的都是中央垂直部門，下各種達標指標，而沒有很好的反饋地方政府財力能否實現(xiàn)這些指標，中央與地方關系得不到及時調整。

4.地方政府層級過多。我國主要實行四級政府層級體制。各級政府機構層層對口，導致機構龐大。按照我國一貫的“一級政權，一級財政”的原則，政府層級設置越多，財政壓力越大，也使人員的編制同樣得到擴大，出現(xiàn)了人員冗雜的情況。

5.缺乏民主監(jiān)督。缺乏行之有效的監(jiān)督體系。地方政府官員的升遷依賴于上級管理部門的調動，地方政府只對上級負責，不對民眾負責。中央主要依靠掌握財權和人事權力管控地方。地方政府只有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，得到地區(qū)人民支持，從而帶來升遷的好處。正因為這種政績導向型的執(zhí)政理念存在，地方政府為了保護地方利益，地方會選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行中央政策。

三、中央與地方關系問題的對策

1.理順中央與地方關系。理順中央與地方的關系，科學的界定中央與地方權限范圍。中央政府側重于宏觀調控、政策引導、政治統(tǒng)治、全國性事務管理職能，地方政府側重于地方性市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能，建立中央以決策為主和地方以服務為主的決策服務模式。對于我國政府間權責關系配置問題，應堅持政治統(tǒng)一原則、引導發(fā)展與提供公共服務相平衡的原則、受益范圍與行政管轄范圍相統(tǒng)一的原則和管理效率的原則。①

2.建立利益協(xié)調機制，增強政府間事權與支出責任的一致性。協(xié)調好中央與地方的利益關系。中央與地方需要建立正常表達的溝通渠道。針對地方保護主義、各地方競爭的情況，也要建立利益分享與補償機制。地區(qū)之間的利益通過分享補償機制來實現(xiàn)地區(qū)的公共進步，促進社會發(fā)展的公平性。加強中央財政的支出責任，增加中央本級財政的直接支出，從而承擔和履行各地基本公共服務均等化的責任。

3.加強法制建設，實現(xiàn)中央與地方政府關系規(guī)范化、法制化。法制化建設目的是中央與地方政府的運行可以規(guī)范、穩(wěn)定。我國應該完善現(xiàn)有中央與地方關系的法律體系。要明確的支出中央和地方政府的性質、組成、職責權限、工作方式等等內(nèi)容。建立中央與地方關系爭端解決機制。在中央與地方在權限問題上出現(xiàn)的政治和糾紛時，通過解決機制能夠用法律的途經(jīng)解決。同時，完善財政監(jiān)督體制，保證政府職能運行規(guī)范化、法制化。

4.完善分稅制財政體制。培育地方稅收體系，增加地方的財政收入。培養(yǎng)地方稅收的途經(jīng)一方面，可開征環(huán)境保護稅，將排污費改為排污稅，開征碳稅，并適當提高稅負水平，增加資源稅收入。另一方面，隨著居民財富的增加，把房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅類作為地方政府的重要稅源。

建立規(guī)范的轉移支付制度。要堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，保證發(fā)展相對落后的地區(qū)能夠得到更多的支持，保證各級政府職能的發(fā)揮，調動各級政府的積極性。應按照人口、地理、服務成本、功能區(qū)定位等因素，優(yōu)化轉移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持，體現(xiàn)地區(qū)間的差別化，滿足地區(qū)支出責任的需要。（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學）

注解：

① 國務院發(fā)展研究中心“推進經(jīng)濟體制重點領域改革研究”課題組.新時期中央—地方政府權責優(yōu)化的總體思路.中國發(fā)展觀察[J]2012.

參考文獻：

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[5]朱浩禎.關于中央與地方權力關系的研究綜述[J].當代經(jīng)濟，2013（08）.