常碩

摘 要：自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)地方政府公共行政有著歷史和發(fā)展的合法性，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了重大的變革，各類(lèi)問(wèn)題凸顯，我國(guó)地方政府公共行政的合法性受到不斷關(guān)注。在這樣的情況下，探討當(dāng)下我國(guó)地方政府公共行政的合法性現(xiàn)狀與問(wèn)題，以及地方政府應(yīng)該如何穩(wěn)固公共行政合法性地位是很有必要的。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共行政；合法性

一、公共行政及合法性內(nèi)涵界定

1.1公共行政的定義。公共行政在行政法學(xué)中定義為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。首先，公共行政是一種以國(guó)家行政機(jī)關(guān)（通常所說(shuō)的政府不包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）為主體、社會(huì)公共事務(wù)為客體的活動(dòng)，地方政府需要在（如：地方交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教科文衛(wèi)等）地方性社會(huì)公共事務(wù)中起主導(dǎo)作用。其次，作為一種活動(dòng)，公共行政應(yīng)當(dāng)依法舉行，而且行之有效。這就要求在公共行政中需要遵循法治、服務(wù)和效率相統(tǒng)一的原則。在地方政府公共行政中，提供社會(huì)公共服務(wù)的政府組織應(yīng)依法設(shè)立、在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)；在服務(wù)過(guò)程中要做到公民至上，維護(hù)人民群眾的各種權(quán)益，在運(yùn)行程序中公開(kāi)透明；切實(shí)保證公共行政的公平和效率。

1.2合法性的定義。對(duì)于合法性，在公共行政的層面來(lái)看可以理解為政府的統(tǒng)治權(quán)威是否得到公民認(rèn)可。利普塞特認(rèn)為“任何政治系統(tǒng)，若其具有能力形成并維護(hù)一種使其成員確信現(xiàn)行政治制度擇于該社會(huì)最為適當(dāng)?shù)男拍睿淳哂姓蔚暮戏ㄐ??！?，在他的觀點(diǎn)中政府公共行政的合法性取決于政治系統(tǒng)的能力。哈貝馬斯對(duì)合法性的解釋是“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值。”，在哈貝馬斯的觀點(diǎn)中，合法性即為公民對(duì)政府公共行政的認(rèn)同程度。同樣。馬克斯·韋伯認(rèn)為合法性系成員對(duì)權(quán)威的遵循服從?；谝陨嫌^點(diǎn)，合法性在一定程度上可以理解為社會(huì)成員對(duì)政治系統(tǒng)的內(nèi)在認(rèn)可與主觀遵循，這就包含了公共行政中政府行為的正當(dāng)性。合法性實(shí)質(zhì)上是討論政府公共行政的正當(dāng)性、公民對(duì)政府公共行政認(rèn)可遵循的動(dòng)機(jī)和緣由。任何政府公共行政行為要想持續(xù)穩(wěn)定，必然要尋求合法性支持，現(xiàn)代國(guó)家的合法性是以法律為基礎(chǔ)，同時(shí)以公民認(rèn)可為來(lái)源，因此地方政府公共行政的合法性取決于是否依法運(yùn)行，能否滿足人民群眾的本質(zhì)需求。這就要求政府的公共行政行為對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，對(duì)自身的失職與不足承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

二、我國(guó)地方政府公共行政合法性的現(xiàn)狀

2.1我國(guó)地方政府公共行政具有歷史和發(fā)展的合法性。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，在中國(guó)人民反封反帝的斗爭(zhēng)中出現(xiàn)大量農(nóng)民或民族資產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的革命運(yùn)動(dòng)，雖然客觀上打擊了封建主義和帝國(guó)勢(shì)力，但由于農(nóng)民階級(jí)的局限性、民族資產(chǎn)階級(jí)革命不徹底性，不能從根本上改變中國(guó)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)救亡圖存歷史使命。五四運(yùn)動(dòng)后，中國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)成為一股獨(dú)立的政治勢(shì)力，其優(yōu)秀代表中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民取得了革命勝利并建立了新中國(guó)，徹底地破除了封建主義、帝國(guó)主義的壓迫。在改革開(kāi)放后，中國(guó)走上具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)了中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，人們生活水平得到提高、精神生活得到豐富。在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后時(shí)刻以“為人民服務(wù)”為根本宗旨，因而使我國(guó)政府在執(zhí)政歷史和發(fā)展的過(guò)程中奠定了牢固的合法性基礎(chǔ)。

2.2目前我國(guó)地方政府公共行政中存在的問(wèn)題。首先，我國(guó)地方政府的服務(wù)意識(shí)呈現(xiàn)出多層次格局的態(tài)勢(shì)。以“蘇南模式”為代表，由于蘇南地區(qū)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的“民本自發(fā)”式的發(fā)展，而地方政府為了適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的超常規(guī)躍遷，并不直接地參與市場(chǎng)活動(dòng)，而是能強(qiáng)有力的支持市場(chǎng)化，提供相配套的社會(huì)服務(wù)。在這里政府角色自覺(jué)地轉(zhuǎn)向?yàn)榉?wù)型政府，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府建設(shè)。但是在大多數(shù)地方政府的公共行政一直是以政府的利益為中心的，進(jìn)行重管理、輕服務(wù)的控制型公共行政。這使我國(guó)地方政府的公共行政效率低下，對(duì)社會(huì)服務(wù)不夠全面。

其次，行政立法缺失與行政自由裁量權(quán)無(wú)序擴(kuò)張。行政自由裁量權(quán)的良性運(yùn)用可以有效地完善立法，能更好的滿足行政現(xiàn)實(shí)的需要。但是在實(shí)際中，行政機(jī)關(guān)立法缺失，現(xiàn)有的部分法律法規(guī)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展；而行政自由裁量權(quán)在有些領(lǐng)域不恰當(dāng)?shù)嘏蛎?，使得原本?qiáng)大的行政權(quán)又以立法權(quán)的方式進(jìn)行擴(kuò)張而異化導(dǎo)致實(shí)踐中部門(mén)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象的加劇。

再次，監(jiān)督機(jī)制過(guò)于被動(dòng)。第一、地方行政監(jiān)察機(jī)實(shí)行平級(jí)監(jiān)察，導(dǎo)致了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察過(guò)程中受到掣肘，不能得心應(yīng)手地行使監(jiān)督權(quán)力。第二、司法機(jī)關(guān)在財(cái)政、組織、人事等許多方面都由地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不能保證司法機(jī)關(guān)充分地行使其監(jiān)督地方政府公共行政的權(quán)力。

三、我國(guó)地方政府公共行政合法性改進(jìn)的對(duì)策分析

3.1提高地方政府的服務(wù)意識(shí)。地方政府提升公共服務(wù)能力和意識(shí)對(duì)于保證和維護(hù)其公共行政的合法性地位意義重大。地方政府應(yīng)明確具體職能，由全面管理型政府向主導(dǎo)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)主動(dòng)關(guān)注民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，做到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生共同發(fā)展。其次要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)，要求行政機(jī)關(guān)公務(wù)員不僅有較高的業(yè)務(wù)能力，同時(shí)必須認(rèn)識(shí)到本職工作的內(nèi)在責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，政府更應(yīng)該對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行責(zé)任感培訓(xùn)，去消官僚意識(shí)，真正做到服務(wù)為民、為民服務(wù)。

3.2改進(jìn)和健全監(jiān)察制度。在監(jiān)察制度中首先要保證監(jiān)察體制的獨(dú)立性，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中不受行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)意志的左右，其次要加強(qiáng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的制定，完善監(jiān)督機(jī)制。

首先，要加強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要求和地方政府平級(jí)，直接對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。司法機(jī)關(guān)去行政化使其內(nèi)部的行政管理制度不能影響司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判制度，司法機(jī)關(guān)自身的行政管理職能不能干擾司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督審判職能。其次，建立對(duì)地方政府的公共行政行為的審核機(jī)制，對(duì)地方政府的公共行政的涉嫌違法違規(guī)的行政行為分別制定出具體的標(biāo)準(zhǔn)和懲處措施。通過(guò)對(duì)司法監(jiān)督體制和對(duì)地方政府公共行政行為的裁定標(biāo)準(zhǔn)的完善，確保對(duì)地方政府的公共行政行為能有嚴(yán)格的監(jiān)督和處罰措施。

3.3從善政走向善治的治理路徑。首先，加強(qiáng)政府信息透明度。要提升政府政務(wù)公開(kāi)的力度，把一些切合民生的重要決策、關(guān)系人民群眾切身利益的地方行政法規(guī)及時(shí)、全面的在政府網(wǎng)站上公布；加強(qiáng)網(wǎng)上辦公流程公開(kāi)，使人民群眾了解政府機(jī)構(gòu)辦事程序，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，竭力打造陽(yáng)關(guān)政府。其次明確政府權(quán)責(zé)。地方政府有義務(wù)完善自身建設(shè)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀干預(yù)，讓市場(chǎng)進(jìn)行資源配置；同時(shí)地方政府要明確權(quán)責(zé)，實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制度，建立有效的激勵(lì)機(jī)制和績(jī)效制度，保證決策的科學(xué)性和執(zhí)行的穩(wěn)定持續(xù)性。再次，創(chuàng)建科學(xué)地對(duì)地方政府政績(jī)進(jìn)行測(cè)評(píng)。培養(yǎng)地方政府對(duì)其自身權(quán)力的責(zé)任意識(shí)，保證對(duì)地方政府及其行政行為的政績(jī)考核與人民群眾對(duì)其的認(rèn)同感相結(jié)合起來(lái)，改變單純的看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“GDP”式考核模式。制定科學(xué)的考核目標(biāo)，取消沒(méi)有實(shí)際價(jià)值的指標(biāo)，把目標(biāo)放在改善民生和公眾認(rèn)同的角度上來(lái)。（作者單位：東北石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

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