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        農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象及其防控

        2015-05-30 20:20:43杜德魚
        今日湖北·下旬刊 2015年5期
        關(guān)鍵詞:空心村宅基地改革

        杜德魚

        摘要論述了我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及“空心村”現(xiàn)象,分析了“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及治理“空心村”的必要性,提出治理“空心村”現(xiàn)象的五條對(duì)策。

        關(guān)鍵詞宅基地“空心村”改革

        一、農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象

        在城鄉(xiāng)一體化背景下,在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,造成農(nóng)村住房閑置。一戶多宅已不是少數(shù),大量宅基地及住房閑置,“空心村”現(xiàn)象幾乎遍布全國。事實(shí)上的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、租賃也大量存在,甚至城市居民到社區(qū)、農(nóng)村購置房產(chǎn),近幾年此類案件糾紛大量出現(xiàn),有資料顯示北京市近郊宅基地流轉(zhuǎn)與占宅基地總數(shù)的10%左右,有的高達(dá)40%以上。上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)城南村有80%的宅基轉(zhuǎn)讓給了外來人員居住。湖北省荊州市自2003年以來,宅基地出租屋在20%以上。海南三亞市的東岸、海螺、月川、林春、鹿回頭等城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民出租也在20%以上。西安市近郊城中村幾乎家家戶戶都在出租,形成食租者階層,亂蓋房加蓋房現(xiàn)象,小產(chǎn)權(quán)房已成頑疾。

        近10年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,農(nóng)民生活水平提高,交通狀況改善,由于出行需要許多農(nóng)民都把新房建在地理交通位置比較便利的地方,并逐漸形成新的農(nóng)村村落布局。且農(nóng)村居民多建新舍而不拆老屋,導(dǎo)致新村與“說村不是村,有院沒有人,說地不是地,草有半人深”的“空心村”并存,給農(nóng)村宅基地的管理提出新問題,造成大量耕地浪費(fèi)。安全隱患,生態(tài)環(huán)境惡化,需要通過深化農(nóng)村土地改革,改革農(nóng)村宅基地制度,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化來防控。

        二、“空心村”產(chǎn)生的原因

        分析“空心村“產(chǎn)生的原因,概括起來主要有:(1)落后的思想觀念導(dǎo)致節(jié)約用地意識(shí)不強(qiáng),看風(fēng)水、圖虛榮、攀比心理、貪多求大、靠近公路、一戶多宅,形成“空心”“空置”。(2)城鄉(xiāng)一體化,尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)一體化規(guī)劃滯后于農(nóng)民住房建設(shè),導(dǎo)致農(nóng)民建房隨意性大,形成空置和浪費(fèi)。(3)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,農(nóng)村土地的非自由轉(zhuǎn)讓,宅基地的轉(zhuǎn)讓限制使其所包含的權(quán)利不完整,導(dǎo)致土地價(jià)值的消散或貶損。也就使農(nóng)民棄老屋另占耕地建新屋成本很低,且無疑具有示范效應(yīng),直接導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)和加劇。(4)相關(guān)法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力,原有法律法規(guī)已不適于城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,亟待修改。加上對(duì)審批、違建監(jiān)管不力,導(dǎo)致一些農(nóng)戶多占、亂建、搶建等行為得不到應(yīng)有懲罰,對(duì)不配合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃,一戶多宅等行為缺乏有效的治理措施,涉農(nóng)耕地轉(zhuǎn)宅基地審批失范,甚至流予形式。未批先建、事后罰款、以罰代批,造成既成事實(shí)等等。(5)城鄉(xiāng)二元機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量快速向城市流動(dòng),使農(nóng)村常住人口快速下降,“空心村”因此而生等等。由于這些原因的綜合作用形成“空心村”現(xiàn)象,不僅沖擊了現(xiàn)行宅基地制度,也造成耕地浪費(fèi),環(huán)境破壞等后果,必須通過改革農(nóng)村宅基地制度來解決。

        三、防控“空心村”現(xiàn)象的對(duì)策

        針對(duì)產(chǎn)生“空心村”現(xiàn)象的原因,有針對(duì)性的采取措施,綜合治理,最關(guān)鍵的是改革農(nóng)村宅基地制度,防控“空心村”現(xiàn)象。

        1、修訂完善現(xiàn)行宅基地制度

        根據(jù)新形勢(shì)修改現(xiàn)行宅基地法律法規(guī),如允許宅基地流轉(zhuǎn),抵押等,完善政策,加強(qiáng)監(jiān)督,對(duì)“一戶多宅,面積超標(biāo),強(qiáng)占搶建違建”“小產(chǎn)權(quán)房”等違法行為處理提供法律法規(guī)和政策依據(jù)。把十八大提出的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)力,確權(quán)頒證,宅基地使用權(quán)改革措施經(jīng)過試點(diǎn),盡快上升為法律法規(guī),完善宅基地制度,這是防控“空心村”的根本。

        2、加快城鎮(zhèn)化步伐,改革城鄉(xiāng)分割二元化結(jié)構(gòu)

        應(yīng)加快城鄉(xiāng)一體化尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化步伐,加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。要規(guī)劃先行,要對(duì)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)一建設(shè),并完善宅基地退出機(jī)制,以宅基地?fù)Q保障政策,退宅還耕等機(jī)制,改革城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),從制度上遏制“空心村”現(xiàn)象。

        3、加強(qiáng)宣傳教育,改變農(nóng)民思想觀念

        通過各種形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育,改變農(nóng)民思想觀念,促進(jìn)意識(shí)形態(tài)對(duì)制度形成的保證和推動(dòng)作用。重點(diǎn)是“土地稀缺有限,節(jié)約用地”、“退宅還耕”、“生態(tài)環(huán)保”以及“法律政策”等觀念家喻戶曉,成為每個(gè)人的意識(shí)和行為,使“空心村”現(xiàn)象從現(xiàn)實(shí)生活和老百姓的心中同時(shí)消失。

        4、建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度和退出機(jī)制

        農(nóng)村老舊住房大量閑置的一個(gè)很重要的原因就在于土地的所有權(quán)在國家,流通權(quán)在集體,農(nóng)民對(duì)土地僅有使用權(quán),無法對(duì)土地進(jìn)行自由交換和買賣。其資源就無法通過流通而達(dá)到最優(yōu)的配置。因此,逐步建立與完善農(nóng)地,特別是宅基地的流轉(zhuǎn)制度,應(yīng)從宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)方式靈活化等多方面建立和完善宅基地的流轉(zhuǎn)制度。與此同時(shí)還應(yīng)逐步出臺(tái)和完善農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制,這樣才能避免“空心村”現(xiàn)象。

        5、因地制宜,強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有“空心村”的綜合治理

        對(duì)現(xiàn)在“空心村”要因地制宜,綜合治理?!翱招拇濉敝卫硎莻€(gè)既長期又復(fù)雜的工作,涉及農(nóng)戶、村鎮(zhèn)和國家各方面利益,加上各村落自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)等因素各異,決定了其改造治理必須因地制宜,不能一蹴而就。如“村莊集并”模式,適用于地理位置相對(duì)較遠(yuǎn)、居住分散、人口稀少、交通不便。自然條件惡劣的自然村?!罢w搬遷”模式適用于原村無序外擴(kuò),農(nóng)民生產(chǎn)生活條件皆十分落后的自由村?!安糠职徇w”模式適用于需要通過拆遷老舊閑宅及影響規(guī)劃的房屋來完善村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進(jìn)而達(dá)到整個(gè)村莊用地集約合理狀態(tài)的情況。

        基金項(xiàng)目:西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目《西安市城方一體化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革與社會(huì)矛盾防控研究》(項(xiàng)目編號(hào)14IN04)

        (作者單位:西安外事學(xué)院應(yīng)用法學(xué)研究所)

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