杜德魚

摘要論述了我國現(xiàn)行農村宅基地制度及“空心村”現(xiàn)象，分析了“空心村”現(xiàn)象產生的原因及治理“空心村”的必要性，提出治理“空心村”現(xiàn)象的五條對策。

關鍵詞宅基地“空心村”改革

一、農村“空心村”現(xiàn)象

在城鄉(xiāng)一體化背景下，在新農村建設及城鎮(zhèn)化建設過程中，大量農村人口向城鎮(zhèn)轉移，造成農村住房閑置。一戶多宅已不是少數(shù)，大量宅基地及住房閑置，“空心村”現(xiàn)象幾乎遍布全國。事實上的農村宅基地使用權流轉、買賣、租賃也大量存在，甚至城市居民到社區(qū)、農村購置房產，近幾年此類案件糾紛大量出現(xiàn)，有資料顯示北京市近郊宅基地流轉與占宅基地總數(shù)的10%左右，有的高達40%以上。上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)城南村有80%的宅基轉讓給了外來人員居住。湖北省荊州市自2003年以來，宅基地出租屋在20%以上。海南三亞市的東岸、海螺、月川、林春、鹿回頭等城鄉(xiāng)結合部農民出租也在20%以上。西安市近郊城中村幾乎家家戶戶都在出租，形成食租者階層，亂蓋房加蓋房現(xiàn)象，小產權房已成頑疾。

近10年來隨著農村經濟發(fā)展，農民生活水平提高，交通狀況改善，由于出行需要許多農民都把新房建在地理交通位置比較便利的地方，并逐漸形成新的農村村落布局。且農村居民多建新舍而不拆老屋，導致新村與“說村不是村，有院沒有人，說地不是地，草有半人深”的“空心村”并存，給農村宅基地的管理提出新問題，造成大量耕地浪費。安全隱患，生態(tài)環(huán)境惡化，需要通過深化農村土地改革，改革農村宅基地制度，推進城鄉(xiāng)一體化來防控。

二、“空心村”產生的原因

分析“空心村“產生的原因，概括起來主要有：（1）落后的思想觀念導致節(jié)約用地意識不強，看風水、圖虛榮、攀比心理、貪多求大、靠近公路、一戶多宅，形成“空心”“空置”。（2）城鄉(xiāng)一體化，尤其是城鄉(xiāng)建設一體化規(guī)劃滯后于農民住房建設，導致農民建房隨意性大，形成空置和浪費。（3）土地流轉不規(guī)范，農村土地的非自由轉讓，宅基地的轉讓限制使其所包含的權利不完整，導致土地價值的消散或貶損。也就使農民棄老屋另占耕地建新屋成本很低，且無疑具有示范效應，直接導致“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)和加劇。（4）相關法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力，原有法律法規(guī)已不適于城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，亟待修改。加上對審批、違建監(jiān)管不力，導致一些農戶多占、亂建、搶建等行為得不到應有懲罰，對不配合城鎮(zhèn)化和新農村建設規(guī)劃，一戶多宅等行為缺乏有效的治理措施，涉農耕地轉宅基地審批失范，甚至流予形式。未批先建、事后罰款、以罰代批，造成既成事實等等。（5）城鄉(xiāng)二元機制導致農村剩余勞動力大量快速向城市流動，使農村常住人口快速下降，“空心村”因此而生等等。由于這些原因的綜合作用形成“空心村”現(xiàn)象，不僅沖擊了現(xiàn)行宅基地制度，也造成耕地浪費，環(huán)境破壞等后果，必須通過改革農村宅基地制度來解決。

三、防控“空心村”現(xiàn)象的對策

針對產生“空心村”現(xiàn)象的原因，有針對性的采取措施，綜合治理，最關鍵的是改革農村宅基地制度，防控“空心村”現(xiàn)象。

1、修訂完善現(xiàn)行宅基地制度

根據新形勢修改現(xiàn)行宅基地法律法規(guī)，如允許宅基地流轉，抵押等，完善政策，加強監(jiān)督，對“一戶多宅，面積超標，強占搶建違建”“小產權房”等違法行為處理提供法律法規(guī)和政策依據。把十八大提出的賦予農民更多財產權力，確權頒證，宅基地使用權改革措施經過試點，盡快上升為法律法規(guī)，完善宅基地制度，這是防控“空心村”的根本。

2、加快城鎮(zhèn)化步伐，改革城鄉(xiāng)分割二元化結構

應加快城鄉(xiāng)一體化尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化步伐，加強新農村建設、新型城鎮(zhèn)化建設。要規(guī)劃先行，要對新農村城鎮(zhèn)化統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)一建設，并完善宅基地退出機制，以宅基地換保障政策，退宅還耕等機制，改革城鄉(xiāng)二元化經濟社會結構，從制度上遏制“空心村”現(xiàn)象。

3、加強宣傳教育，改變農民思想觀念

通過各種形式對農民進行宣傳教育，改變農民思想觀念，促進意識形態(tài)對制度形成的保證和推動作用。重點是“土地稀缺有限，節(jié)約用地”、“退宅還耕”、“生態(tài)環(huán)?！币约啊胺烧摺钡扔^念家喻戶曉，成為每個人的意識和行為，使“空心村”現(xiàn)象從現(xiàn)實生活和老百姓的心中同時消失。

4、建立和完善宅基地流轉制度和退出機制

農村老舊住房大量閑置的一個很重要的原因就在于土地的所有權在國家，流通權在集體，農民對土地僅有使用權，無法對土地進行自由交換和買賣。其資源就無法通過流通而達到最優(yōu)的配置。因此，逐步建立與完善農地，特別是宅基地的流轉制度，應從宅基地流轉形式多樣化、流轉主體多元化、流轉方式靈活化等多方面建立和完善宅基地的流轉制度。與此同時還應逐步出臺和完善農村宅基地的退出機制，這樣才能避免“空心村”現(xiàn)象。

5、因地制宜，強化對現(xiàn)有“空心村”的綜合治理

對現(xiàn)在“空心村”要因地制宜，綜合治理?！翱招拇濉敝卫硎莻€既長期又復雜的工作，涉及農戶、村鎮(zhèn)和國家各方面利益，加上各村落自然環(huán)境、地理位置、經濟基礎、人口結構等因素各異，決定了其改造治理必須因地制宜，不能一蹴而就。如“村莊集并”模式，適用于地理位置相對較遠、居住分散、人口稀少、交通不便。自然條件惡劣的自然村?！罢w搬遷”模式適用于原村無序外擴，農民生產生活條件皆十分落后的自由村?！安糠职徇w”模式適用于需要通過拆遷老舊閑宅及影響規(guī)劃的房屋來完善村內道路等基礎設施建設，進而達到整個村莊用地集約合理狀態(tài)的情況。

基金項目：西安市社會科學規(guī)劃基金項目《西安市城方一體化進程中農村土地制度改革與社會矛盾防控研究》（項目編號14IN04）

（作者單位：西安外事學院應用法學研究所）