徐艷芳

摘要作為一項(xiàng)全國(guó)通行的社會(huì)救助措施，在進(jìn)行相應(yīng)立法實(shí)踐時(shí)，應(yīng)同時(shí)兼顧民法的公平原則和經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位原則以及行政法的合理性原則進(jìn)行綜合考慮。本文主要就基金立法中法律名稱、宗旨、結(jié)構(gòu)三個(gè)方面提出個(gè)人的一些看法

關(guān)鍵詞救助基金立法體系法律宗旨

一、道路交通事故救助基金的法律淵源及立法層次

道路交通事故社會(huì)救助基金的本質(zhì)是社會(huì)救助，是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)因在各種情況下陷入生存困境的公民，給予財(cái)物和生活上的救助，保障其最低生活水平并提供其發(fā)展所采取的決策及行動(dòng)。“現(xiàn)代福利國(guó)家對(duì)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的具有保障義務(wù)，各國(guó)應(yīng)當(dāng)從再分配的角度對(duì)這部分經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整”則為救助法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)，許多國(guó)家和地區(qū)也都通過立法的形式正式確立了道路交通事故救助基金制度。因此，救助基金制度在設(shè)計(jì)上自然應(yīng)遵循勞動(dòng)與社會(huì)保障法領(lǐng)域的價(jià)值和理念。在一些地方，設(shè)立救助基金的沉重負(fù)擔(dān)導(dǎo)致了行政上與財(cái)政部委屬同一級(jí)別的省級(jí)地方政府產(chǎn)生抵觸情緒，不愿意受《試行辦法》約束——因?yàn)樽鳛橹贫ǚ降呢?cái)政部等并不承擔(dān)任何實(shí)質(zhì)性的義務(wù)，所以至今相當(dāng)一部分省份尚未出臺(tái)配套制度。而且，完整的法律規(guī)范，其結(jié)構(gòu)上的要件之一是法律后果，即法律關(guān)系主體違反法律規(guī)范應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。我國(guó)《立法法》第8、9條有嚴(yán)格規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，應(yīng)由全國(guó)人大制定，并且全國(guó)人大也不得將這些事項(xiàng)的立法，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。根據(jù)這些規(guī)定，國(guó)務(wù)院所屬部門在制定救助基金管理辦法時(shí)，就不可能在法律責(zé)任方面做出嚴(yán)厲規(guī)定，這對(duì)救助基金管理人員和相關(guān)責(zé)任主體的威懾力不夠。鑒于此，救助基金制度作為特別法，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律名稱、宗旨、結(jié)構(gòu)等，同時(shí)提升立法效力層次，使得完善的救助基金立法得以有效的實(shí)施。

二、道路交通事故救助基金的立法選擇

上文中，既然已明確全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是行使救助基金立法權(quán)的擁有者，那么在“一元兩級(jí)多層次”的立法體制下，究竟該制定何種法律法規(guī)，各地方行政單位又該如何具體實(shí)施，關(guān)于法律位階等問題亟待解決。這里筆者主要就基金立法中法律名稱、宗旨、結(jié)構(gòu)三個(gè)方面提出個(gè)人的一些看法。

首先，我們先參考一下南非關(guān)于交通事故救助基金的立法。即舉1996年的南非交通事故社會(huì)救助基金法為例，其統(tǒng)籌兼顧機(jī)動(dòng)車事故行政救助和基金管理于一體，是為交通事故社會(huì)救助法律的杰出代表。《南非交通事故社會(huì)救助基金法》詳細(xì)從交通事故行政救助，基金的管理方法、法律代理、法律責(zé)任以及基金合作機(jī)制等28個(gè)方面對(duì)基金的行政救助和基金管理作了規(guī)定，從而有機(jī)整合了基金的行政救助的政府職能和具有法人性質(zhì)的基金職能。其與南非2005年修補(bǔ)頒布的《交通事故社會(huì)救助基金修正案》以及2008年南非政府為規(guī)范政府監(jiān)督而制定的道路交通事故社會(huì)救助法規(guī)，共同構(gòu)成了最新的南非交通事故社會(huì)救助法的立法體例。

在立法模式的選擇與構(gòu)建上，我們完全可以參考南非的模式，在充分協(xié)調(diào)完善我國(guó)現(xiàn)有的《道路交通安全法》和《交強(qiáng)險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上補(bǔ)充制定《中華人民共和國(guó)交通事故社會(huì)救助基金法》，應(yīng)注意此三者在法律適用上避免沖突或是競(jìng)合，遇具體案例即可分別適用各司其職各盡所能。立法宗旨可參考南非，即：以進(jìn)一步建立和完善交通事故社會(huì)救助基金為立法目的，主旨在于建立一個(gè)，以為那些在交通事故中受到嚴(yán)重傷害的人們提供社會(huì)救助和幫助為目的的基金法人。

三、建立一套系統(tǒng)而完善的救助基金法律運(yùn)行體系

《試行辦法》規(guī)定救助基金的體制為政策統(tǒng)一、地方籌集、分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，但與救助基金的本質(zhì)要求尚有其差距。救助基金內(nèi)在的功能要求和本質(zhì)屬性要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的救助基金管理部門，為方便資金在全國(guó)內(nèi)流動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一收支的方式實(shí)現(xiàn)共同賬戶管理模式，執(zhí)行統(tǒng)一的救助要件、救助范圍及救助標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)行的以地域?yàn)榻?，分而治之的模式極可能導(dǎo)致市縣在制定其相應(yīng)救助基金制度時(shí)，彼此間存在較大差異，導(dǎo)致基金救助制度出現(xiàn)地方性的分裂。更重要的是，救助基金的功能得以發(fā)揮的前提是資金來源穩(wěn)定，數(shù)額充足。然而各省所在地機(jī)動(dòng)車數(shù)量及其投保率的不同導(dǎo)致各地保險(xiǎn)公司的交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)收入及其營(yíng)業(yè)稅不平衡，最終會(huì)導(dǎo)致救助基金來源上各省份不均衡。何況各地交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)收入與事故發(fā)生率之間的關(guān)系不呈正比例關(guān)系。那么，不同省份交通事故的受害人所獲得救助基金的救助程度就會(huì)存在顯著差異，“同命不同救助”的悲劇將上演，而這顯然是與基金公平公正的內(nèi)在要求嚴(yán)重相悖逆的。

為力求建立一套系統(tǒng)而完善的救助基金法律運(yùn)行體系，首當(dāng)其沖的是加強(qiáng)組織建設(shè)。在交通事故社會(huì)救助基金立法機(jī)制設(shè)計(jì)上可以借鑒德國(guó)的相關(guān)做法，首先制定全國(guó)統(tǒng)一的基本救助標(biāo)準(zhǔn)和救助要件，在此基礎(chǔ)上允許各省因地制宜，制定符合地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平的補(bǔ)充性規(guī)定細(xì)則。

參考文獻(xiàn)：

[1]董晶.我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金法律問題研究[D].西南政法大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第29頁(yè).

（作者單位：寧波大學(xué)）